Foundations and conditions of pension provision of Russia.pdf Известно, что любое явление общественной жизни,в том числе и правовое, всегда обусловлено, детерми-нировано. Оно не может возникнуть из «ничего» ипродолжать свое существование без того, что его поро-дило, без того, чему оно обязано своим существовани-ем, ибо любое настоящее производно от прошлого, абудущему свойственны признаки настоящего и прош-лого. Поэтому и пенсионное обеспечение как явлениеправовое, если оно возникло, существует и продолжаетразвиваться, имеет для этого соответствующие основа-ния, причем объективного свойства. «Право не дарует-ся какой-либо внешней силой обществу, не появляетсяпо велению каких-либо культурных героев. Оно, так жекак и государство, одно из условий существования по-литически организованного общества...» [1].Пенсионное обеспечение обязано своему возникно-вению и длительному существованию наличию в лю-бом человеческом обществе такой специфической ка-тегории граждан, которая может быть охарактеризова-на как нуждающиеся. Однако для целей пенсионногообеспечения категория «нуждаемость» требует опреде-ленных уточнений по следующим моментам:а) по кругу субъектов;б) степени имущественного положения лица, претен-дующего на статус быть признанным пенсионером;в) причине, в силу которой оно может быть призна-но таковым;г) субъекту, уполномоченному устанавливать соот-ветствующий статус.Дело в том, что нуждающимся может считаться ли-цо, потребности которого не удовлетворены в той мере,в какой оно считает для себя необходимой. Кроме того,в этом качестве могут выступать как физические, так июридические лица, а оценка их состояния (положения)также может быть субъективной, осуществляемой са-мим лицом, и сторонней, исходящей от других заинте-ресованных и незаинтересованных в судьбе данногосубъекта граждан и органов. Правом на пенсию обла-дают исключительно физические лица: граждане Рос-сийской Федерации, иностранные граждане и лица безгражданства, а все иные категории субъектов праваРоссии соответствующим статусом не наделяются. Обособенностях социально-обеспечительного статуса по-следних двух категорий лиц см., например, [2]. Причемтаким правом наделяются индивидуально определен-ные граждане, а не какие-либо их образования, в томчисле основанные на брачно-семейных связях. Полага-ем, что такой вывод вытекает из содержания дейст-вующего законодательства, которое положило конецдлительной дискуссии о признании в качестве «коллек-тивного пенсионера» семьи как субъекта права на пен-сию по случаю потери кормильца [3-5].Но сказанным характеристика субъекта права напенсию ограничена не может быть. Нуждаемость мо-жет быть различной степени, а в целом, нуждающимсяможет считаться любой человек независимо от уровняего благосостояния, т.е. от степени удовлетворенностиопределенных потребностей, поскольку процесс их удо-влетворения - бесконечен, а удовлетворенная потреб-ность порождает новую. Поэтому историческая прак-тика пенсионирования выработала определенные тре-бования, которым должно отвечать лицо, претендую-щее на пенсию. Субъектом права на пенсию признаетсялишь лицо, утратившее способность к самообеспече-нию либо не обладающее этой способностью в силуопределенных причин. Иными словами, пенсионеромпризнается лицо, которое либо утратило, либо еще неприобрело (не может приобрести) собственный источ-ник средств к существованию (заработок, доход) и ну-ждается в посторонней помощи, неоказание которойставит (в силу отсутствия возможности к удовлетворе-нию физиологических и социальных потребностей) подугрозу факт его жизнесуществования. Обязанность попредоставлению таким лицам средств к существова-нию берет на себя общество в лице государства, но од-новременно оно определяет как качество, так и количе-ство предоставляемых средств. Традиционно эти сред-ства предоставляются в денежной форме («пенсия со-гласно ст. 2 Закона о трудовых пенсиях - это ежемесяч-ная денежная выплата»), а их количество (размерыпенсий) определяется на уровне, необходимом и доста-точном для удовлетворения не всех и любых, а именноалиментарных потребностей человека. Об алиментарно-сти как специфическом свойстве социально-обеспечи-тельных предоставлений см., например [6].Отметим, что устанавливая через размер пенсий меруудовлетворения потребностей нуждающегося лица, госу-дарство, особенно в последние два десятилетия, отходит оттребования алиментарного обеспечения, что входит в про-тиворечие с принципами гуманизма и социальной справед-ливости. Параллельно отметим, что с переходом от распре-делительной к накопительной системе пенсионного обес-печения устоявшаяся позиция о предоставлении толькосредств на алиментарное существование пенсионеровдолжна быть пересмотрена, во всяком случае по отноше-нию к тем, взносы которых в Пенсионный фонд РФ пре-вышают среднестатистические пороги для их только али-ментарного существования на период их нахождения встатусе «пенсионер», в противном случае государстводолжно быть признано недобросовестным должником, невыполняющим своих долговых обязательств. К сожале-нию, такая ситуация в настоящее время сложилась в отно-шении пенсионеров, которые волей государства наделеныправом на трудовую пенсию, в отличие от тех, кто признансубъектом права на пенсию по системе государственногопенсионного обеспечения.И еще одно уточнение. Его суть сводится к уста-новлению и формальному признанию причин нуждае-мости в пенсионном обеспечении. Конечно, человекможет оказаться лишенным средств к существованию всилу различных обстоятельств - это и экстремальныеситуации (природные и техногенные), и состояние здо-ровья, и необходимость оказания помощи близким, имногое другое. Но из числа самого разнообразного пе-речня причин, в силу которых он лишается либо неимеет возможности приобрести собственный источниксредств к существованию, закон, следуя историческомуопыту, выделяет и закрепляет только четыре:а) достижение определенного возраста;б) служба установленной законом продолжительности;в) признание лица инвалидом;г) потеря кормильца для определенных членов егосемьи.Все иные причины, которые приводят к нуждаемо-сти для целей пенсионного обеспечения, юридическогозначения не имеют. Со временем указанные причиныпенсионного обеспечения трансформировались в такуюправовую категорию, как основания пенсионирования,что и находило свое нормативно-правовое закреплениев законодательных актах, к сожалению, в этом отноше-нии утративших силу.Действующее законодательство такой категории, какоснования пенсионного обеспечения, не закрепляет. По-чему это произошло - достаточно трудно объяснить,поскольку на протяжении длительного времени пенси-онные законы соответствующую статью содержали иее существование имело весьма важное значение, вчастности для понимания целей пенсионного обеспе-чения и его сущности. Возможно, что такая ситуацияявилась следствием упущения нормотворческих орга-нов в ходе разработки и принятия пенсионных законовот 15 и 17 декабря 2001 г., в результате чего образовал-ся пробел в праве, который, в принципе, не представля-ет особого труда восполнить. Не исключено также, чтопозиция законодателя по этому вопросу вполне осозна-на и он ушел от легального закрепления в названных за-конах оснований пенсионного обеспечения с какими-тоопределенными целями. И наконец, сложившаяся ситуа-ция могла явиться следствием а) замены, б) подмены илив) смешения двух самостоятельных правовых категорий:основания и условия пенсионного обеспечения.Но главная задача в сложившейся ситуации, на нашвзгляд, состоит не в выявлении причин, ее породивших,а в предотвращении тех последствий, к которым можетпривести ее сохранение в законодательстве. Почему имен-но в сохранении, а не в немедленном восстановлении«status guo» такой категории, как основания пенсионно-го обеспечения? Дело в том, что Закон о трудовых пен-сиях от 17 декабря 2001 г. предусматривает механизмконвертации пенсионных прав, но соответствующие егонормы будут действовать лишь в течение переходногопериода от системы распределительной к накопитель-ной. Поэтому и в настоящее время, и в ближайшей пер-спективе обратившийся за назначением пенсии гражда-нин вправе ставить вопрос о том, что у него есть на тооснования, ибо они были предусмотрены ст. 2 Закона от20 ноября 1990 г. Новое поколение пенсионеров фор-мально будет лишено права на такую постановку вопро-са, поскольку пенсионные законы от 15 и 17 декабря2001 г. не содержат прямых указаний на основания пен-сионного обеспечения, а процесс конвертации пенсион-ных прав к тому времени уже будет завершен.Означает ли сказанное, что отсутствие в законода-тельстве прямого указания на основания пенсионногообеспечения полностью исключает эту категорию изправового обихода и, как следствие, что право граждан вРоссии на пенсию лишено каких-либо оснований, чтооно стало безосновательным? Полагаем, что такой вы-вод мог бы следовать из буквы, но не из содержаниядействующего законодательства, в котором они, в отли-чие от нормативных актов прошлого, оказались рассре-доточенными в статьях под названием «условия назна-чения пенсий» и как бы завуалированными юридиче-скими фактами, отнесенными законодателем к катего-рии условий пенсионного обеспечения. Об этом свиде-тельствует содержание ст. 7 и 8 Закона о трудовых пен-сиях, ст. 7 и 9 Закона о государственном пенсионномобеспечении. При этом обращает на себя внимание тообстоятельство, что первые пункты указанных выше ста-тей воспроизводят в развернутом виде содержание ст. 2Закона РФ от 20 ноября 1990 г., что и является доказа-тельством неизменности позиции законодателя в этомвопросе. Более того, новые пенсионные законы не-сколько уточнили правовое значение соответствующихюридических фактов формулировками следующего со-держания: «право на пенсию по старости имеют...»,«пенсия по инвалидности устанавливается...» и др. Нотем не менее вопрос о сущности оснований и условийпенсионного обеспечения, о том, что их сближает и чемони отличаются друг от друга, так и остался неразре-шенным на нормативно-правовом уровне, что вызываетпотребность его научного осмысления.Основания и условия пенсионного обеспечения -тесно связанные между собой правовые категории; ихсближает хотя бы то, что они представляют собой отра-женные в праве конкретные жизненные обстоятельства,которые под воздействием правовых норм приобретаютсвойство юридических фактов. Юридические факты, всвою очередь, используются в законодательстве каксредство, с помощью которого права и обязанности объ-ективного свойства переводятся в плоскость субъектив-ных прав и обязанностей, т.е. с их наличием связываетсявозникновение, изменение или прекращение конкретныхправоотношений. Одни из них предназначаются длявозникновения субъективных прав и определения ихсодержания, а другие - для изменения или прекращениявозникших прав и обязанностей.Представляется, что именно на этом срезе и следуетусматривать существующие различия между рассматри-ваемыми категориями, о чем свидетельствует этимоло-гическое происхождение слов «основание» и «условие»[7. С. 397, 729; 8] и что, по-нашему мнению, учитывает-ся законодателем при формировании механизма право-вого регулирования пенсионного обеспечения.Термин «основание» с этимологических позицийимеет различное смысловое значение, одним из кото-рых является его понимание в качестве опорной части,фундамента, базы, существенного признака, по кото-рому осуществляется дифференциация явлений и поня-тий, выявляется причина их существования; это - крае-угольный камень, становой хребет. Условия же - этообстоятельства, которые ставят в зависимость, но непредопределяют факт существования явления или, на-против, его отсутствия. Условия - это то, что чему-тоуже заложенному ранее в какой-то степени и чем-тодругим предрешенным способствуют или, напротив,препятствуют, но в любом случае сами по себе не по-рождают самобытного явления вне связи с явлением,им предшествующим или лишь их совокупностью обу-словленным.В праве рассматриваемые категории применяются вразличных сферах его воздействия на поведение участ-ников общественных отношений; причем они формиру-ются и формулируются по-разному. При формированиимеханизма юридической ответственности основаниепривлечения к ней по общему правилу образует ком-плекс взаимосвязанных условий, которые в первую оче-редь адресуются правоприменителю. Если этот ком-плекс налицо, то у соответствующего субъекта возника-ет право на применение мер ответственности, и если вэтом комплексе отсутствует хотя бы одно из условий, тоавтоматически не возникает и права на применение ка-ких-либо санкций. По такой схеме, например, построенаст. 8 УК РФ, закрепляющая, что «Основанием уголовнойответственности является деяние, содержащее все при-знаки состава преступления». В свою очередь, составпреступления образуют признаки его объективной исубъективной сторон. Аналогичным образом поступаетзаконодатель и при формировании основания для при-влечения работника к материальной ответственности стой лишь разницей, что ст. 233 ТК РФ названа не осно-ванием, а условиями наступления материальной ответ-ственности стороны трудового договора.В сфере позитивного регулирования при закреплениисубъективных прав основания этих прав обращены преждевсего к их «носителю», т.е. к субъекту, который ими наде-ляется. В отличие от мер ответственности законодатель,руководствуясь интересами последних, наделяет их права-ми не только с помощью сложного состава, образуемогосовокупностью взаимосвязанных условий, но и посредст-вом единичных, однородных юридических фактов.Такой двуединый способ формирования основанийсубъективных прав традиционно используется и в пен-сионном праве, т.е. субъективное право граждан на пен-сию основывается как на сложном юридическом соста-ве, так и на единственном юридическом факте. Напри-мер, право на пенсию по случаю потери кормильца воз-никает при наличии совокупности следующих условий:а) смерти одного из членов семьи;б) факта иждивения лиц, образующих с кормильцемодну семью;в) состояния нетрудоспособности последних.Право на остальные виды пенсионного обеспечения ос-новывается на таких единичных юридических фактах, как:а) достижение определенного законом возраста;б) признание лица инвалидом;в) длительное служение государственным интересам.В последних трех случаях право на пенсию всецелопредопределяется одним из указанных жизненных об-стоятельств и может быть реализовано гражданином поего усмотрению. Условия в этих последних случаяхвыполняют как бы вспомогательную функцию, диффе-ренцируя право на отдельные виды пенсий на соответ-ствующие подвиды.Длительное время в законодательстве существовалинститут персональных пенсий, но с принятием Законаот 20 ноября 1990 г. он был упразднен. Его существо-вание было обусловлено таким юридическим фактом,как особые заслуги лица перед обществом и государст-вом, в связи с чем указанные заслуги следовало рас-сматривать в качестве специального основания дляпенсионного обеспечения соответствующих категорийграждан. В настоящее время особые заслуги порожда-ют право не на самостоятельный вид пенсионирования,а компенсируются выплатой дополнительного матери-ального обеспечения, формально не признаваемого ви-дом пенсионного обеспечения, но фактически таковымявляющимся [9].Такой роли не выполняет традиционно используемоев законодательстве условие о трудовом стаже (за исклю-чением стажа специального) и относительно новое усло-вие о наличии стажа страхового; не порождает права напенсию, к примеру, сам по себе факт нахождения на иж-дивении, наличие у гражданина определенных ограни-чений к занятию трудовой деятельностью. И напротив,если, к примеру, гражданин признан инвалидом, то сампо себе этот факт дает ему право обратиться в органыпенсионного обеспечения с заявлением о назначениипенсии, точно так же решается вопрос с реализациейправа на пенсию гражданина, достигшего установленно-го законом возраста, с нетрудоспособными членами се-мьи, потерявшими кормильца.Из сказанного следует, что законодатель, отказав-шись от легального закрепления такой категории, какоснования пенсионного обеспечения, тем не менее от-дает в числе его условий предпочтение тем из них, ко-торые традиционно им же использовались именно вкачестве оснований, а не дополнительных и вспомога-тельных условий. Об этом также можно судить по ре-дакции соответствующих статей новых пенсионныхзаконов, в которых на первое место (первые части илипункты статей) вынесены жизненные обстоятельства,которые фактически являются основаниями пенсиони-рования, а на втором плане располагаются его условия.О различии роли оснований и условий пенсионногообеспечения можно судить и по содержанию сформиро-ванных (института государственных и трудовых пенсий)и находящихся на стадии формирования (негосударст-венные и профессиональные пенсии) генеральных ин-ститутов пенсионного права, в которых фигурируютодни и те же виды пенсий. Стало быть, при формирова-нии существенно отличающихся друг от друга по усло-виям пенсионирования правовых общностей государст-во исходит из одних и тех же оснований права на пен-сию. Это достижение человеком определенного возрас-та, состояние здоровья (инвалидность), выслуга лет иутрата кормильца. Причем многовековая практика пен-сионного обеспечения, в том числе и мировая, не сумелавыработать иных оснований пенсионирования.Иными словами, в этом вопросе действующее зако-нодательство при делении пенсий на виды в рамкахотдельных правовых институтов исходит из тех же по-зиций, которых оно придерживалось на протяжениидлительной истории своего существования, из чего сле-дует, что основания права на пенсию во времени всегдапредшествуют его условиям, а последние лишь при-спосабливаются к основаниям в зависимости от источ-ника выплат пенсий. Условия занимали, занимают идолжны занимать по отношению к основаниям подчи-ненное, зависимое положение и не могут по этой при-чине заменять собою оснований. Такой подход, кромеследования исторической практике, в полной мере со-гласуется со смысловым значением этих слов. Под та-ким углом зрения приоритет оснований перед усло-виями пенсионного обеспечения наиболее нагляднопроявляется в правовом регулировании социальныхпенсий, право на которые возникает независимо от та-ких используемых в законодательстве условий, какфакт уплаты страховых взносов, наличие общего илиспециального трудового стажа. Они в этой связи могутбыть охарактеризованы как безусловные, из чего сле-дует, что право на пенсию может быть абсолютным, нооно никогда не возникает без установленных в законеоснований, т.е. не может- быть безосновательным.Основания можно отнести к универсальной катего-рии пенсионного права, универсальной в том смысле,что с их наличием связывается право любого граждани-на на пенсию, независимо от характера и рода его дея-тельности, места проживания, государственно-правовойпринадлежности и других обстоятельств. Требования кпретенденту права на пенсию, которые оформляются ввиде условий пенсионного обеспечения, адресуются неко всем потенциальным пенсионерам; они носят болееадресный характер и дифференцируют будущих пенси-онеров на различные категории. Такая дифференциацияосуществляется главным образом применительно к ор-ганизационно-правовым формам социального обеспече-ния, хотя в ряде случаев может выходить за их пределы.И последнее, на что хотелось бы обратить вниманиепри сопоставлении рассматриваемых категорий. Приустановлении оснований пенсионного обеспечениязакон исходит из физиологической неспособности лицак самообеспечению, которая им утрачивается либо ко-торую оно еще не успело приобрести. Условия же раз-рабатываются главным образом применительно к вы-полняемой гражданином «социальной нагрузке» и еголичному вкладу в обеспечении собственного буду-щего в качестве пенсионера. Поэтому изменение эко-номического и политического строя, социальной ори-ентации государства на различных этапах его истори-ческого развития не меняют в принципе его позиции поотношению к детям, вдовам, престарелым и инвалидам,но при этом всегда принимается во внимание, что по-лезного для общества было сделано гражданином икаков его личный вклад в формирование средств насобственное пенсионное обеспечение.Полагаем, что приведенные выше аргументы и при-меры свидетельствуют о сохранении действующим за-конодательством устоявшегося, традиционного подхо-да к разграничению понятий основания и условия пен-сионного обеспечения. Поэтому с целью приведения всоответствие фактически занимаемой законодателемпозиции с «буквой закона» мы предлагаем вернуться ктому, чтобы основания пенсионирования, как и ранее,были закреплены отдельной, самостоятельной статьей.Основания - это такие закрепленные в законе фак-тические жизненные обстоятельства (юридические фак-ты), которые не только порождают субъективное правограждан на пенсию, но и одновременно обусловливаютих право на определенный вид пенсионного обеспече-ния. Условия по общему правилу, во-первых, вне связис основаниями этого права не порождают и, во-вторых,они не предопределяют деления пенсий на виды и фор-мируют лишь подвиды пенсионного обеспечения и вэтом отношении обладают меньшей правообразующейсилой, нежели основания.Основания под рассматриваемым углом зрения сле-дует отнести к родовым, базовым, неизменным катего-риям пенсионного права; им оно обязано фактом своеговременного и пространственного существования. Усло-вия же, напротив, относятся к переменной части пенси-онного права, они вводятся либо упраздняются волей за-конодателя в зависимости от политико-экономического,нравственно-этического состояния общества и государ-ства на определенном этапе их развития.Но ставя основания пенсионного обеспечения по ихзначимости выше соответствующих условий, мы тем са-мым не снижаем той роли, которую условия выполняют вобщем механизме правового регулирования пенсионныхотношений. В отличие от оснований условия предназначе-ны для решения большего числа задач в деле пенсионногообеспечения, соответственно которым их можно подразде-лить на три относительно самостоятельные группы.В первую группу входят правообразующие условия,примером которых являются условия о праве на пен-сию по случаю потери кормильца. Вторую группу об-разуют правокорректирующие (правоизменяющие) ус-ловия, которые закрепляются в нормах о перерасчетах,корректировке и индексации пенсий, а также в опреде-ленной степени приближенности в нормах о конверта-ции пенсионных прав. И, наконец, третья группа - пра-вопресекающие условия, с которыми действующее за-конодательство связывает право органов пенсионногообеспечения на принятие решений о приостановлениии прекращении выплаты пенсии. Эти условия преду-сматриваются с целью недопущения необоснованногополучения пенсионных выплат [10]. Мы отдаем отчет втом, что термин «пресекающие условия» не совсемудачен, поскольку в праве существуют так называемыемеры пресечения, преследующие несколько иные цели,нежели указанная категория условий пенсионногообеспечения. Но в действующем правовом обиходе от-сутствует более близкий по своему смысловому содер-жанию термин, в связи с чем мы используем его дляхарактеристики названной группы условий.Полагаем, что даже простое указание на существова-ние перечисленных выше разновидностей условий сви-детельствует о большом разнообразии решаемых с ихпомощью законодателем задач в деле пенсионного обес-печения в России. Поэтому не только доктринальное, нои формальное на уровне нормативно-правовых установ-лений разграничение таких правовых категорий, как ос-нования и условия пенсионного обеспечения, во-первых,позволит нормативно закрепить их таким образом, что-бы они занимали подобающее их юридической ролиместо в соответствующем механизме правового регули-рования; во-вторых, как следствие, будет способствоватьсовершенствованию этого механизма.

Скачать электронную версию публикации