Conceptual principles of municipal institutions development.pdf В современных условиях местные органы властивсе в большей степени призваны обеспечивать комп-лексное развитие муниципальных образований, пропор-циональное развитие производственной и непроизвод-ственной сфер на подведомственных территориях. Зна-чительно возрастает их координационная функция вэкономическом и социальном развитии территорий.Указанные факторы вызывают необходимость дальней-шего расширения и укрепления ресурсной базы муни-ципальных органов власти, решения ряда проблем, свя-занных с совершенствованием методов стратегическо-го управления развитием.Понятие «муниципальное образование» было введе-но в правовой оборот Гражданским кодексом РоссийскойФедерации, принятым Государственной думой 21 октября1994 г. В соответствии с Федеральным законом «Об об-щих принципах местного самоуправления в РоссийскойФедерации» муниципальное образование - это «.. .город-ское, сельское поселение, несколько поселений, объеди-ненных общей территорией, часть поселения, иная на-селенная территория, ...в пределах которых осуществля-ется местное самоуправление, имеются муниципальнаясобственность, местный бюджет и выборные органы ме-стного самоуправления...» [1]. На наш взгляд, недостатокэтого определения заключается в том, что в нем отсутст-вует понимание сущности муниципального образованиякак системы. Авторская характеристика муниципальногообразования как системы представлена на рис. 1.Система управленияБюджет Заемные ресурсы Правовые ресурсыс ч / \ ' \Объект управленияПЭ1ПЭ2ПЭЗВнешняясредаРис. 1. Муниципальное образование как системаОбобщенная структура системы муниципальногообразования включает систему управления и объектуправления. Управление муниципальным образовани-ем в конечном счете должно осуществляться в интере-сах каждого гражданина, причем с их участием. В слу-чае, когда местное население не имеет технической иорганизационной возможности осуществлять местноесамоуправление непосредственно, субъектом управле-ния становятся органы местного самоуправления, на-деленные определенными функциями и полномочиями.Используя различные виды ресурсов (правовые, эконо-мические, финансовые), субъект управления осущест-вляет управленческие воздействия (УВ1, УВ2, ..., УВп)на объект управления (им является непосредственнопроцесс развития муниципального образования) с раз-личными целями (CI, С2, ..., Сп). Директивные зада-ния (Д31, Д32, ..., ДЗп), поступающие в систему муни-ципального образования из внешней среды (централь-ные органы власти, органы власти субъекта РФ), долж-ны обеспечиваться соответствующими ресурсами (Р1,Р2, ..., Рп). Обратная связь в системе муниципальногообразования осуществляется с использованием системыпоказателей эффективности (ПЭ1, ПЭ2, ..., ПЭп), опре-деляемых на выходе. Система - это совокупность под-систем и элементов, находящихся в отношениях и свя-зях друг с другом, образующих единое целое, реали-зующая определенные функции. Следовательно, можноговорить, что муниципальное образование - это систе-ма, элементами которой являются общая территория,население, проживающее на этой территории, различ-ные виды ресурсов (правовые, финансово-экономиче-ские, природные, культурные и т.д.), местные органысамоуправления, обеспечивающие управление развити-ем данной территории.Муниципальное образование с точки зрения кибер-нетики представляет собой сложную вероятностнуюсистему. Для обоснования этого утверждения следуетотметить прежде всего, что само понятие сложноститребует уточнения. Так, Г.Х. Гуд и Р.Э. Макол, иссле-дуя проблему сложности, пришли к выводу, что этомуявлению присущи три основных свойства. Первое из этихсвойств они определили следующим образом: «... из-менение одной переменной будет влиять на многиедругие переменные системы, и лишь редко линейнымобразом...» [2. С. 18]. Относя это к муниципальномуобразованию, можно утверждать, что изменения в ка-кой-либо из его подсистем (демографической, соци-альной, экономической, финансовой, природно-ресур-сной, экологической) приводят к изменениям в других.Следующее свойство сложности, по мнению Г.Х. Гудаи Р.Э. Макола, - это множество обратных связей. Этосвойство также можно наблюдать в муниципальномобразовании как в системе. И третье свойство понятиясложности - это наличие соперничающих сторон: «...внаиболее сложных системах имеются также и состя-зающиеся, соперничающие стороны...» [2. С. 19]. От-метим, что и это свойство характерно для муниципаль-ного образования, особенно в ситуациях принятия ре-129шений по политическим, экономическим или социаль-ным вопросам.Что касается степени сложности муниципального об-разования как системы, то она определяется через множе-ство переменных, множество параметров и состояний, атакже через множество взаимосвязей между ними.Известный исследователь в области теории системС. Бир предложил классификацию систем по двум кри-териям - степени сложности и степени детерминиро-ванности. По первому критерию системы подразделя-ются на простые, сложные и сверхсложные. Муници-пальные образования следует относить к сложным си-стемам, так как в данном случае их «точно и подробноневозможно описать...»[3. С. 26], что обусловленосложностью их строения.Согласно второму критерию, по С. Виру, все систе-мы подразделяются на детерминированные и вероятно-стные. Первым свойственны регулярные, предсказуе-мые, полностью управляемые процессы, происходящиев них. Для вторых характерны нерегулярные, случай-ные (стохастические) процессы. По данному критериюмуниципальные образования следует относить к веро-ятностным системам. Это обусловлено тем, что дажепри умелом и грамотном управлении различными про-цессами, происходящими на территории муниципаль-ного образования, результаты данного управления за-частую носят вероятностный, непредсказуемый харак-тер. Это обусловлено, прежде всего, влиянием такихфакторов, как климатические условия, человеческийфактор и т.д. Таким образом, муниципальные образо-вания следует классифицировать как сложные и одно-временно вероятностные системы. Методика изучениясложных систем предполагает их разбиение (декомпо-зицию) на подсистемы (части), каждая из которых об-ладает относительной целостностью и общими целями.Применив метод декомпозиции к муниципальному об-разованию, в его структуре можно выделить две под-системы - управляющую и управляемую. В свою оче-редь, в управляемой подсистеме можно выделить рядподсистем по функциональному признаку: экономиче-ская, социальная, культурная, природно-ресурсная, фи-нансовая, демографическая, экологическая.Кроме того, муниципальные образования можноклассифицировать по признаку территориальной обо-собленности в рамках данного муниципального обра-зования (территории с различными природными и со-циально-экономическими условиями внутри муници-пального образования). Известно, что в реальных усло-виях значение выделенных выше подсистем различно вотдельных муниципальных образованиях. Это опреде-ляется демографическими, природными, социально-экономическими, культурными условиями развития то-го или иного муниципального образования. Из этогоследует, что при рассмотрении муниципальных обра-зований как систем необходима их типологизация.Как отмечают авторы [4], существует множествоклассификационных критериев (тип поселения, дефи-цитность местного бюджета, сальдо миграции, экономи-ческие переменные), которые обычно используют дляпостроения одномерных группировок муниципальныхобразований. Главным достоинством такого метода яв-ляется простота построения одномерных группировок,однако он малопригоден для решения комплексных за-дач, например определения инвестиционной привлека-тельности муниципального образования, определениявеличины внутрирегиональных трансфертов и т.п.При решении комплексных задач целесообразно ис-пользовать типологии муниципальных образований, по-строенные методами многомерных группировок, кото-рые позволяют сделать обобщенную оценку различныхаспектов социально-экономической ситуации конкрет-ных муниципальных образований. А. Воронин предлага-ет следующие критерии систематизации муниципаль-ных образований [5].Территория и население. Этот критерий системати-зации муниципальных образований предполагает ис-пользование таких показателей, как количество насе-ления и размер территории, на которую распространя-ются полномочия данных органов местного самоуправ-ления. Однако в силу исторически сложившихся при-чин (большие размеры территории России, крайне не-равномерное расселение населения) использованиеданного критерия при систематизации муниципальныхобразований в РФ невозможно.Правовой статус муниципального образования. Ис-пользование данною критерия при систематизации муни-ципальных образований определяется особенностямизаконодательства государства. По законодательству РФвсе муниципальные образования независимо от их вида испецифики функционирования обладают равными права-ми. Различия муниципальных образований по данномукритерию могут возникать:а) как следствие из особенностей законодательствасубъекта РФ при передаче отдельных государственныхполномочий и полномочий субъекта РФ на муници-пальный уровень;б) в результате возложения на органы местного са-моуправления дополнительных обязанностей самимнаселением муниципального образования (в этом слу-чае важно различие в предметах ведения, которые за-креплены за муниципальным образованием, так каккроме законодательного закрепления необходимы воз-можности их осуществления).Формы организации хозяйственной жизни на терри-тории муниципального образования. Этот критерий яв-ляется комплексным показателем, так как он отражаетвсе стороны жизнедеятельности муниципального обра-зования. Экономическая организация муниципальногообразования напрямую влияет на демографическую исоциальную ситуацию, на профессиональную ориента-цию населения, а также на правовые аспекты функцио-нирования муниципального образования, его роль и сте-пень участия в планировании развития территории.Единство инфраструктуры муниципального образова-ния. Этот критерий систематизации предполагает наличие(отсутствие) единой инфраструктуры на территории муни-ципального образования, необходимой для нормальногофункционирования и развития данной территории. На нашвзгляд, в формулировку этого критерия следует добавитьопределение сгепени развитости инфраструктуры муници-пального образования. Любое муниципальное образованиеобладает минимальной инфраструктурой, относительноцентрализованной в его границах или в рамках несколькихмуниципальных образований. Однако данная инфраструк-130тура по степени развитости значительно различается в раз-ных муниципальных образования. А.Г. Воронин предлага-ет многомерную группировку муниципальных образова-ний для определения их типов [5]. Наиболее крупно всемуниципальные образования можно разделить на три груп-пы (рис. 2).ПОСЕЛЕНЧЕСКИЕМУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯМОНОФУНКЦИОНАЛЬНЫЕБЮДЖЕТНЫЙ ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ ТИП ТИПРис. 2. Классификация муниципальных образований [5]Поселенческие муниципальные образования (горо-да, поселки, сельские населенные пункты). К этой груп-пе можно отнести все муниципальные образования, об-ладающие минимальной собственной инфраструктурой,которая обеспечивает завершенность производствен-ных циклов.Территориально-поселенческие муниципальные обра-зования (сельские районы, сельские округа и т.д.). Такойтип муниципальных образований характеризуется тем, чтоони состоят из нескольких поселений, объединенных об-щим хозяйственным интересом и обладающих общей про-изводственной и хозяйственной инфраструктурой.Территориальные муниципальные образования. Этоттип муниципальных образований характеризуется отсутст-вием постоянных поселений (районы Крайнего Севера скочевым образом жизни населения, сельские местности схуторским способом ведения хозяйства). Второй уровеньданной типологии муниципальных образований предпола-гает использование отраслевого критерия и разделение му-ниципальных образований на две группы: моно- и много-функциональные. К многофункциональным муниципаль-ным образованиям следует относил, те, которые имеют раз-ветвленную сеть хозяйствующих субъектов в различныхотраслях производства. К монофункциональным относятсятакие муниципальные образования, хозяйственная жизнькоторых определяется одним-двумя крупными предпри-ятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.В свою очередь, в группе монофункциональных му-ниципальных образований можно выделить две под-группы по отраслевой специфике:- производственный тип (к нему можно отнестимуниципальные образования, сформировавшиеся во-круг крупнейших предприятий промышленности, энер-гетики, транспорта и т.д.);- бюджетный тип (сюда входят муниципальные об-разования, основная часть населения которых работаетв бюджетных организациях. Например, военные город-ки, гарнизоны, наукограды и т.д.).В Федеральном законе «Об общих принципах мест-ного самоуправления в Российской Федерации» даноследующее определение местного самоуправления:«...местное самоуправление в Российской Федерации -...самостоятельная и под свою ответственность дея-тельность населения по решению непосредственно иличерез органы местного самоуправления вопросов мест-ного значения, исходя из интересов населения...» [1]. Всилу данного определения можно утверждать, что му-ниципальное образование - это система, которая раз-вивается под воздействием населения данного муници-пального образования, а также местных органов вла-сти, формируемых из состава и при участии населения.При этом следует учитывать влияние факторов внеш-ней среды. Следовательно, можно говорить о том, чтомуниципальное образование должно быть саморазви-вающейся системой. В этой связи необходимо уточ-нить содержание понятий «саморазвитие», «самофи-нансирование», «самоорганизация».Понятие «саморазвитие» можно определить сле-дующим образом: это тип самодвижения, для которогохарактерен переход к расширенному воспроизводству вовсех аспектах. В свою очередь, самодвижение - это не-обходимое внутреннее самопроизвольное изменениесистемы, определяемое ее противоречиями [6. С. 1176].Таким образом, обобщив и расширив эти определения,можно утверждать, что саморазвитие - это такое состоя-ние системы, при котором происходит ее переход нановые качественные параметры к расширенному вос-производству за счет более высокой степени самоорга-низации под влиянием ее внутренних противоречий иизменения условий внешней среды. Следовательно, са-моразвитие муниципального образования как социаль-но-экономической системы - это состояние данной сис-темы, при котором она воспроизводит результаты повсем направлениям функционирования в расширенномобъеме, способные обеспечить ее развитие как в на-стоящем, так и в будущем за счет собственных и (или)привлеченных на возмездной основе ресурсов. То есть, спозиции системного подхода, саморазвитие муници-пального образования следует понимать как максималь-но полное использование местных и привлеченных ре-сурсов с целью создания благоприятных условий жизне-деятельности населения данной территории, в ближай-шей и долгосрочной перспективе обеспечивающее рас-ширенное воспроизводство экономики, населения, при-родной среды.Следовательно, «саморазвитие» может обеспечива-ться не только за счет собственных внутрирегиональных(внутримуниципальных) ресурсов в режиме «самофи-нансирования», но и за счет заемных (возвратных) ре-сурсов. Проблема в данном случае заключается в обос-новании максимально допустимого объема заемных ре-сурсов, не допуская своего рода банкротства региона(муиципалитета). Известно, что многие регионы и мно-гие муниципальные образования, не имея собственнойналоговой базы и неналоговых доходов, вынуждены всевремя «жить в долг» либо получать безвозмездные суб-венции и дотации (рис. 3). Поэтому без укрепления соб-ственной финансовой базы режим самофинансированияобеспечен быть не может. (Подробнее пути решенияэтой проблемы будут рассматриваться далее.)ю2Заемные(возвратные)финансовые ресурсыеН о*Р О§ °ОXБезвозмездныедотацииисубвенцииейНепосредственно«собственные доходы»о4ю21/4ОU -1йЕй оо 5оXаСчЗаемные(возвратные)финансовые ресурсыБезвозмездныедотацииисубвенцииНепосредственно«собственные доходы»0хОСПйПриемлемо допустимаяструктура доходовПредельно допустимаяструктура доходов(предбанкротство)Рис. 3. Пропорции финансового обеспечения саморазвития муниципальных образованийКак отмечают современные авторы [7], плодотвор-ным подходом, позволяющим эффективно анализиро-вать проблемы экономического развития регионов и му-ниципальных образований, является подход, выделяю-щий основное и вспомогательное производства. В лю-бом муниципальном образовании можно выделить ос-новную промышленность, продукция которой определя-ет «индивидуальность» муниципального образования, ивспомогательное производство, продукция которогопотребляется преимущественно в пределах региона.Обычно при расширении основного производстваувеличивается и вся обслуживающая его инфраструк-тура; возникает так называемый мультипликативныйэффект - основное производство можно рассматриватькак своеобразный «ускоритель» экономического роста.Однако основное прюизводство может быть не толькоускорителем, но и тормозом развития, в частности в томслучае, когда количество рабочих мест в основном произ-водстве сокращается в процессе структурной перестрой-ки. При достаточно быстрых структурных сдвигах, обу-словленных научно-техническим прогрессом, главнымфактором успешного развития регионов и муниципаль-ных образований иногда становится не основное, а вспо-могательное производство. Долгосрочное процветаниерегиона зависит от того, насколько развита в нем инфра-структура и насколько она готова к развитию нового ос-новного производства. Чем больше развита инфраструк-тура, тем более гибкой является вся экономика регионаили города, тем на более прочной основе базируется егоэкономическое развитие и процветание. Таким образом, в132условиях быстрой смены основных производств главнымфактором устойчивого экономического развития стано-вится степень развитости всей инфраструктуры. Это даетоснование по-новому взглянуть на роль вспомогательныхпроизводств, оценить их как «первичный» фактор эконо-мического развития и залог процветания в будущем.Важнейшими подсистемами муниципального обра-зования как целостного эколого-производственно-соци-ального комплекса являются (рис. 4):- население как товаропроизводитель и потребитель;- социальная инфраструктура;- производство (градообразующие предприятия);- производственная инфраструктура;- обслуживающие предприятия;- природные ресурсы;- орган муниципального управления, сформирован-ный из состава и при непосредственном участии на-селения муниципального образования и определяющийнаправления текущего и стратегического развития му-ниципального образования.В процессе функционирования элементов производст-венно-социального комплекса (градообразующих пред-приятий, производственной инфраструктуры, обслужи-вающих предприятий, социальной инфраструктуры) по-требляются и перерабатываются природные ресурсы. Врезультате функционирования производственно-социаль-ного комплекса муниципального образования осуществ-ляется вывоз произведенных товаров и услуг за пределымуниципального образования и потребление их частинепосредственно на местах, изменяется качество окру-жающей среды. Конечной целью функционирования дан-ного комплекса является повышение качества жизни на-селения и окружающей среды. При этом происходит де-мографическое воспроизводство, формирование трудо-вых и интеллектуальных ресурсов, создаются новые ра-бочие места, повышается качество социальных услуг.Рис. 4. Схема функционирования производственно-социального комплекса муниципального образованияТак должна выглядеть идеальная модель функциониро- проблема саморазвития лимитируется его ресурснымвания муниципального образования как саморазвивающей- обеспечением. Возможная классификация ресурсов муни-ся системы. Однако на практике, как уже было указано, ципального образования представлена на рис. 5.Ресурсы муниципального образованияПриродныересурсыОбъектысоциаль-ной ипроиз-водст-веннойинфра-струк-турыПроизводствен-ные ресурсытПравовые Организационные Трудовые Финансовые Интеллектуальныересурсы ресурсы ресурсы ресурсы ресурсыСобственные Средства вышестоящихбюджетовЗаемныеРис. 5. Классификация ресурсов муниципального образованияВ массиве ресурсов муниципального образованияможно выделить две большие группы: материальные инематериальные. К материальным ресурсам отнесем при-родные ресурсы, производственные мощности муници-пального образования и объекты социальной и производст-венной инфраструктуры. Нематериальные ресурсы вклю-чают правовые, интеллектуальные, финансовые, трудо-вые и организационные ресурсы муниципального образо-вания. В свою очередь, финансовые ресурсы могут бытьсобственными, заемными или поступающими из бюдже-тов федерального и субфедерального уровней.Процесс саморазвития муниципального образова-ния является объектом управления со стороны органовместного самоуправления. В рамках полного управле-ния муниципальным образованием необходимо решатьне только текущие (тактические), но и стратегическиепроблемы развития территории.Современная действительность такова, что страте-гия развития конкретной территории все в большейстепени определяется муниципальным уровнем. Одна-ко, получив полномочия по стратегическому управле-нию развитием территории, органы местного самоуп-равления столкнулись с реальной проблемой недостат-ка различного рода ресурсов для реализации этой фун-кции. Как отмечается в работе [8], преодоление кри-зисных явлений в любой сфере жизнедеятельности на-селения территории напрямую зависит от уровня эко-номической активности на данной территории. Так,социальное развитие является относительно самостоя-тельным, однако в значительной степени определяетсяресурсными возможностями, которые в свою очередьзависят от степени экономического развития.Следовательно, только развивая экономическую актив-ность, органы местного самоуправления смотуг осуществ-лять тактические и стратегические планы. Это в итоге от-разится на уровне благосостояния населения, который оп-ределяет степень успеха той или иной социально-эконо-мической политики. Анализ современной научной литера-туры [7] позволяет утверждать, что саморазвитие террито-рии невозможно без сотрудничества населения, органоввласти и капитала. Это сотрудничество можно представитьв двух основных функциях органов власти на местах:1) предоставление услуг населению и предприятиям,связанных с функционированием учреждений образования,медицины, культуры и отдыха, коммунального сектора;2) управление стратегическим социально-экономи-ческим развитием территории.Выполнение первой функции ор1анов местного самоуп-равления, т.е. управления функционированием территориимуниципального образования, часто рассматривается в каче-стве их основной задачи. Однако в условиях преодолениясистемного кризиса в стране в целом и в процессе становле-ния и развития местного самоуправления все более значи-мой становится функция местных органов власти по управ-лению социально-экономическим развитием территории.Управление социально-экономическим развитием реги-онов и муниципалитетов должно быть направлено на ком-плексное и эффективное развитие муниципалитетов, на соз-дание новых рабочих мест, увеличение налоговых поступ-лений, развитие тех видов деловой активности, в которыхнуждается местное сообщество. Такое управление должноосуществляться в условиях успешного реагирования на из-менения во внешней среде и с использованием современныхметодов регионального и муниципального менеджмента.

Скачать электронную версию публикации