The public service as an institution of the people.pdf Одной из первостепенных задач, которые в насто-ящее время стоят перед Россией, является выбор оп-тимального механизма власти, позволяющего наибо-лее полно учитывать интересы граждан и обеспечи-вающего подлинное народовластие. По КонституцииРоссии [1] именно народ является носителем сувере-нитета и единственным источником власти. Народосуществляет свою власть как непосредственно, так ичерез органы государственной власти, органы мест-ного самоуправления.Соответственно, в России создается основа для раз-вития как представительного, так и непосредственно-го народовластия. Представительное народовластиеосновывается на ряде принципов: во-первых, высшиеорганы государства формируются исходя из воли на-рода, определяемой результатами всеобщих выборов;во-вторых, предполагается, что решение наиважней-ших вопросов государственной жизни отнесено к ком-петенции представительных органов власти; в-треть-их, народовластие исходит из равного доступа граж-дан к службе в публичных органах власти.Таким образом, представительное народовластиеможно определить как форму организации участиянарода в осуществлении государственной власти, т.е.определенного общественного отношения, состояще-го в политическом руководстве обществом через пуб-личные органы власти.Существует достаточно много взглядов по поводуприемлемости именно такого определения. Так,Ш. Монтескье считал, что народ непригоден для ре-шения важнейших общественных и государственныхдел. Именно избираемые представители способны снаилучшим результатом обсуждать государственныевопросы. Безусловно, Монтескье был приверженцемнародного представительства. Он полагал, что пред-ставительное собрание «следует избирать не для того,чтобы оно выносило какие-нибудь активные реше-ния - задача, которую оно не в состоянии хорошо вы-полнить, - но для того, чтобы создавать законы илинаблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы,которые уже им созданы...» [2. С. 293].Напротив, Ж.-Ж. Руссо, по сути, отрицал такуюформу правления [3]. Он придерживался точки зрения,что народные избранники не могут быть представи-телями народа, они лишь уполномоченные,комисса-ры, которые просто не имеют права что-либо окон-чательно решать. Соответственно, закон не может ста-новиться таковым, пока непосредственно народ неутвердит его. Тем не менее самой идеи существованияопределенных публичных органов, сформированныхнародом, Руссо не отвергал.Не отвергали идею создания этих органов и марк-систы. Полновластие публичных органов ими мысли-лось как проявление полновластия народа. В этой свя-зи публичные органы, по их мнению, не должны яв-ляться полновластными субъектами, так как их пра-ва всегда ограничены самим населением. Основопо-ложники марксизма особо подчеркивали необходи-мость соединения законодательной деятельности ифункции исполнения законов в одном органе - в вы-борном представительном учреждении. В концентра-ции всей реальной власти у исполнительных органовони видели единственную практическую возможностьуйти от традиционных недостатков парламентариз-ма и прежде всего избежать превращения публичныхорганов в «собрания пустых разговоров».Конечно же, нельзя отрицать, что у представитель-ного народовластия есть свои негативные стороны: невсегда оперативен процесс создания законов, существу-ют сложности в соединении интересов различных со-циальных слоев и групп, не всегда квалификация пред-ставителей народа позволяет создавать качественныезаконы. Однако об отказе от представительного наро-довластия не может бьггь и речи. Именно публичныеорганы власти при соответствующих политико-эконо-мических и социальных условиях способны с высокойстепенью точности выражать мнение и волю большихмасс людей, крупных социальных общностей, уравно-вешивать и сдерживать исполнительную власть. А слу-жащие публичных органов власти призваны разрешатьи социальные конфликты, возникающие на базе столк-новения разных социальных интересов, - в этом усло-вие стабильности общества. Можно согласиться с ут-верждением, что данная система - это замечательноеоткрытие в области управления делами общества.Обладая некоторыми наиболее общими признака-ми, публичная власть в разных публичных коллекти-вах неодинакова. Можно выделить пятьосновных ееразновидностей, внутри которых могут быть своиградации. Во-первых, это международная публичнаявласть международного сообщества, межгосудар-ственная власть. Она имеет особый характер, посколь-ку в международных отношениях участвуют суверен-ные государства. Тем не менее Совет БезопасностиООН при определенных условиях (например, в слу-чае агрессии, в борьбе против международного тер-роризма) может применять в отношении суверенныхгосударств обязательные решения. Такая практикаизвестна (например, в 2002-2003 гг. в отношении Ира-ка). Своя разновидность международной публичнойвласти существует в региональных международныхобъединениях (например, в Европейском союзе). Еепределы определяются договорами. Во-вторых, этопубличная власть государства, государственнаявласть (в федерациях - государственная власть феде-рации и каждого из ее субъектов). Государство, еговласть и органы выступают как представители всегогосударственного организованного общества (всубъектах федерации - общества субъекта федерации).В-третьих, это политическая негосударственнаявласть территориальной автономии (во многих стра-нах автономные образования принимают местныезаконы в пределах своих полномочий). В-четвертых,это политическая негосударственная власть муници-пального образования. Это власть обычно сравни-тельно небольшого территориального коллектива,которой подведомственны вопросы местного значе-ния. Она имеет ограниченный характер, ее полномо-чия определяются государством. В-пятых, элементыпубличной власти имеют некоторые общественныеобъединения. Такая власть действует в пределах объе-динения и регулирует отношения в нем на основанииего устава, а основные отношения объединения вов-не регулируются законом.Таким образом, в конкретных публичных коллек-тивах, относящихся к одной и той же разновидности,публичная власть неодинакова.На современном этапе развития истории и государ-ственности служба и служащие стали неотъемлемойчастью публичной власти. Народовластие не можетосуществляться без грамотных и умелых исполните-лей воли народа. Этими исполнителями должны бытьпрофессионалы, нанятые публичной властью для вы-полнения управленческих функций служащие. Но вроссийском законодательстве и юридической литера-туре отсутствует четкое определение публичной служ-бы и публичного служащего. Поэтому для определе-ния понятия, сущности и видов публичной службынеобходимо выяснить, что такое служба вообще и вчем проявляется ее публичность.Сначала определимся с видами общественно полез-ной деятельности людей. Общественно полезная дея-тельность людей может осуществляться в следующихформах:- общественно-политическая деятельность (в орга-нах государственной власти, в различных формах ме-стного самоуправления, в общественных объединени-ях и др.);- производственно-хозяйственная деятельность (со-здание материальных ценностей, предоставление услуг);- духовно-просветительская деятельность (созда-ние нематериальных благ (духовныхценностей): на-писание книг, статей, картин, постановка театраль-ных спектаклей, разработка сценариев, проведениерелигиозно-культовых мероприятий и пр.);- социально-культурная деятельность (образова-ние, здравоохранение, спорт и др.).Оказание публичных услуг как формы обществен-но политической деятельности имеет свои разновид-ности, в которые включают и службу.Сам термин «служба» интерпретируется по-разно-му: как вид общественно полезной деятельности че-ловека, как социально-правовой институт, как сис-тема социальных государственных органов, а такжекак профессиональная деятельность определенногоконтингента лиц и т.д. В общем понимании служба -это профессиональная деятельность определенногоконтингента лиц (служащих) по организации испол-нения и практической реализации полномочий госу-дарственных, общественных и иных социальныхструктур.Таким образом, служба как вид общественно по-лезной деятельности появилась в различных соци-альных системах в качестве необходимого факторанормальной жизнедеятельности общества.Деятельность по организации исполнения предпо-лагает налаживание в данной структуре (в министер-стве, предприятии, организации, ассоциации и т.д.)системы публичного управления. Но управлением вкаждой структуре служба не исчерпывается, даже ворганах власти, в которых, кроме управленцев, зна-чительное число рядовых служащих, не говоря уже одругих организациях, например негосударственныепубличные корпорации (партии, фонд, ассоциации,религиозные объединения и др.), где основной кон-тингент составляют служащие, которые практическиреализуют полномочия, функции, определенные дляданной организации.Публичное управление не ограничивается деятель-ностью его органов и должностных лиц. Оно осуще-ствляется и при участии (нередко решающем) инсти-тутов непосредственного народовластия. К их числуотносятся выборы, когда граждане решают, какаяпартия будет формировать правительство (в парла-ментарной монархии Великобритании или в парла-ментарной Республике Германии), кто займет высшийгосударственный пост (например, пост президента вРоссии). Участие гражданв управлении осуществля-ется в некоторых странах путем отзыва депутатов,глав муниципальных образований избирателями.Путем голосования на референдуме граждане могутпринять конституцию или иной закон.Применяются народные обсуждения важных воп-росов государственной жизни (в России порядок ихпроведения регулируется специальным правовым ак-том). В России в местном самоуправлении использу-ется гражданская инициатива - непосредственное об-ращение группы граждан к органам управления спредложением каких-либо мер. В мелких муниципаль-ных образованиях для решения местных вопросов ис-пользуются сельские сходы (общие собрания избира-телей), в политических и иных объединениях созыва-ются съезды, проводятся общие собрания членов ни-зовых организаций, которые принимают управленчес-кие решения. В последние годы во многих демократи-ческих странах и в России принято законодательствооб «открытых окнах». Это значит, что каждый граж-данин за небольшую плату (в Японии - 2-3 долл.США) вправе получить копию любого управленчес-кого акта, включая решение правительства, если актне имеет секретного характера (правила засекречива-ния при этом законом установлены). Существует мно-жество других форм. Массовая демонстрация с тре-бованиями к правительству, требования, выдвинутыена сельском сходе, простое обращение гражданина ворган государственной власти или местного самоуп-равления могут стать формой непосредственного уча-стия в управлении.Как же интерпретировать термин «публичный»?Публичный (от лат. publicus - общественный) - значитоткрытый, гласный; общественный, не частный [7].Поскольку служба - одна из разновидностей об-щественно-политической деятельности в обществе,она должна быть доступна любому гражданину, ра-зумеется, при соблюдении тех условий и требований,которые диктуются принципами службы, как и лю-бой другой профессиональной деятельности.Степень ее публичности зависит от степени разви-тия общества. Необходимым условием, в рамках реа-лизации функций любой службы (государственной,муниципальной, негосударственной и т.д.), являетсянормальное взаимодействие нласги и общества. Ни однареформа, проводимая властью, не будет иметь успехабез поддержки общества. И напротив, общество безучастия государства не сможет реализовать свои рефор-мы, так как для этого необходимы материальные сред-ства, получаемые от налогов государством, а также вла-стный административный ресурс. Государство и граж-данское общество друг от друга неотделимы, при этомгосударство первично. Еще Г.В.Ф. Чечель отмечал, что«...развитие гражданского общества наступает позднее,чем развитие государства» [8. С. 228].Президент РФ В.В. Путин в Послании Федераль-ному Собранию 2005 г. констатировал, что в странесозданы условия для развития полноценного граж-данского общества. Открытость и гласность, а в со-вокупности публичность, в рамках как государствен-ной, так и негосударственной службы возведены впринцип. Данный принцип является основополагаю-щим как в различных видах организаций, в которыхреализуется служба, так и в деятельности всей госу-дарственной администрации.Принцип гласности в осуществлении государствен-ной службы как выражение демократических преоб-разований, произошедших в государственном аппа-рате, впервые был введен в ранг нормы права в ст. 5Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основахгосударственной службы РФ» [10]. Правда, позднееданный принцип не вошел в число основных принци-пов построения и функционирования системы госу-дарственной службы, закрепленных в ст. 3 Федераль-ного закона от 27 мая 2003 г. «О системе государствен-ной службы РФ» [11]. В этом Федеральном законепо-явился новый комплексный принцип: открытость го-сударственной службы и ее доступность обществен-ному контролю, объективное информирование обще-ства о деятельности государственных служащих. Фак-тически в нем, только в заметно более расширенномвиде, сформирован все тот же принцип гласности восуществлении государственной службы. Последова-тельная реализация принципа гласности в осуществлениигосударственной службы будет способствовать большемуконтролю за деятельностью государственного аппарата.Открытость и гласность в рамках негосударствен-ной службы также предполагают возможность досту-па заинтересованных лиц к информации о деятельно-сти той или иной организации, предприятия, ассоци-ации, фонда и т.д. Безусловно, что сведения, содержа-щие информацию о государственной, коммерческойтайне и т.п., а значит, подпадающие под режим сек-ретности, не должны разглашаться.Поэтому любая разновидность службы должнаосновываться на сочетании публичности и служебнойконфиденциальности. Добиться сочетания этих про-тиворечивых требований нелегко: все будет зависетьот общего прогресса на пути достижения большейгласности и от того, в какой мере удастся совместитьоперационные нужды службы со стремлением граж-дан к большей осведомленности. Осведомленностьграждан создает возможность их активного участия вуправлении государством, а также теми организаци-ями, в которых они несут службу, и способствует рос-ту социальной активности, что является нормой длялюбого демократического государства.Говоря в целом о публичной службе, можно отме-тить мнение Ю.Н. Старилова. Он понимает под этим«государственную и муниципальную службу, т.е.службу в органах публичной власти» [13. С. 131].На наш взгляд, публичная служба - более широ-кое понятие, выраженное как вид профессиональнойдеятельности в аппаратах различных государственныхорганов, органов местного самоуправления и органовпубличных объединений, фондов, учреждений, орга-низаций и т.п., состоящей в выполнении служащимикомпетенции этих органов в соответствии с законо-дательством Российской Федерации, ее субъектов ииными нормативноправовыми актами.Таким образом, хотя в российском законодательствене применяется понятие «публичная служба», оно ши-роко используется в научной литературе, так как явля-ется более емким, объединяющим не только государ-ственную и муниципальную службы, но и другие видыслужебной деятельности в публичных организациях,учреждениях. К таким служащим относятся лица, нахо-дящиеся на публичной службе или на службе у юриди-ческого лица публичного права. Публичная службавключает в себя профессиональную деятельность поисполнению полномочий различных субъектов права:федеральных органов и органов государственной влас-ти субъектов Российской Федерации, органов местно-го самоуправления и образуемых ими органов, а такжепубличных объединений, фондов, учреждений, органи-заций и т.п. Тогда в зависимости от природы и харак-тера правового отношения в системе публичной граж-данской служебной деятельности можно выделить го-сударственно-служебное и муниципально-служебноеотношение (публичное право, административное пра-во), отличные от частноправового трудового отноше-ния (частное право, трудовое право). Разграничивают-ся не только отношения, возникающие в сфере осуще-ствления государственной гражданской и муниципаль-ной служб, но и в других видах публичной службы. Приэтом другие публичные юридические лица не являютсягосударственными или муниципальными, а потомуимеют собственный аппарат управления, состоящий излиц, не наделяемых соответствующим статусом государ-ственного или муниципального служащего (например,негосударственные, частные, коммерческие, обществен-ные, международные, неправительственные и прочиеорганизации).

Скачать электронную версию публикации