Problems of maintenance of fulfillment decisions of the Constitutional Court of Russia.pdf Факты неисполнения решений конституционныхсудов стран «молодой демократии» [1. С. 21; 2, 3] ста-ли причиной пост ановки вопроса о создании законо-дательных механизмов, направленных на обеспечениереального исполнения этих решений [4]. В России воп-рос об установлении в законодательстве средств ис-полнения решений конституционного суда рассмат-ривался еще в 1992 г. [5, 6]. Несмотря на то что идеязакрепления соответствующих положений в законо-дательстве не была полностью реализована, она на-ходит поддержку и в настоящее время [7-9]. Идею при-нятия закона, направленного на обеспечение испол-нения решений конституционных судов, разделяют изарубежные авторы [10].Большинство исследователей сходятся в том, чтоконституционные суды не имеют механизма, способ-ного принудить к исполнению своих решений [11-14],и что очень трудно создать подобные правовые меха-низмы [15]. Некоторые исследователи считают, чтопринудительное исполнение решений подорвет авто-ритет конституционных судов. Сила их решений дол-жна основываться на силе их аргументов [16, 17].Нужно согласиться, что проблема исполнения ре-шений связана с утверждением конституционной за-конности [1. С. 26], а также идеей общественного со-гласия [18], однако нельзя умалять роли юридическихи организационных средств и механизмов их реали-зации [19].Исполнительное производство как принудительныймеханизм гражданского и арбитражного процессуаль-ного права связано с обращением взыскания на имуще-ство должника, уклоняющегося от добровольного ис-полнения (решений о присуждении) [20, 21]. Невклю-чение положений об исполнении решений Конституци-онного Суда РФ в федеральные законы об исполнениисудебных решений связано с тем, что итоговые актыэтого Суда по многим параметрам близки к законам, имеханизм их осуществления должен быть подобным [22].Как отмечается, процедура принудительного ис-полнения решений конституционных судов противо-речит природе отношений, являющихся объектом ихрассмотрения, юридическим свойствам решений, при-нимаемых конституционными судами [23], принуди-тельные меры для обеспечения исполнения этих реше-ний вообще не применимы [4, 24-26]. Как писалЮ.Л. Шульженко, «...трудно себе представить, как напрактике, например, принудить субъект Федерациивыполнить принятое не в его пользу решение Консти-туционного Суда» [27].Наиболее эффективные средства, которые есть варсенале государства для исполнения решений консти-туционного суда (например, процедуры федерально-го воздействия), как правило, не используются. Самоих законодательное закрепление выступает в качествеважного превентивного фактора от игнорированиярешений конституционного правосудия и нарушенияКонституции [28].Другие авторы, например С.А. Авакьян, предла-гали ввести специальное исполнительное производ-ство, возбуждаемое Конституционным судом РФ всвязи с реализацией мер ответственности за неиспол-нение его решений [29]. Также отмечалось, что принеисполнении решений конституционных судов ихреализация возможна только путем государственно-правового принуждения, что может стать предметомспециального закона об исполнении решений консти-туционных судов [30. С. 121].Можно отметить, что это мнение в определенноймере воплотилось в действующем законодательстве, вчастности в Федеральном законе «Об общих принци-пах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации» [31]. Однако, безус-ловно, все проблемы, связанные с реализацией решенийКонституционного Суда РФ, этим не решены.В основе процедуры исполнительного производ-ства лежит возможность реализации судебного реше-ния помимо воли обязанного субъекта с помощьюдействий компетентного органа государственной вла-сти. Сложно представить такую процедуру, например,в отношении принятия правового акта, который дол-жен заменить признанный неконституционным. Ин-теллектуальная деятельность не может производить-ся по принуждению, в процедуре исполнения решенийконституционных судов важно не только осуществитьопределенные действия, важно осуществить их конк-ретными субъектами в определенной законодатель-ством процедуре. В определенной степени исполни-тельное производство может быть заменено процеду-рой контроля за исполнением решений, при этом кон-тролирующий органдолжен иметь полномочия нала-гать определенные санкции на соответствующихсубъектов, если они игнорируют свои обязанности.Дополнительные сложности связаны с применени-ем этого механизма к высшим органам государствен-ной власти. Предложение использовать принцип «го-ризонтальной разделенности» (если обязанным лицомявляется федеральный законодатель, исполнение га-рантирует Президент РФ, если же к совершению дея-тельности обязывается Президент или Правительство,то гарантом реализации решения является Федераль-ное Собрание) [32] сталкивается с невозможностьюобеспечить в такой процедуре действительное испол-нение решения Конституционного Суда вследствиеотсутствия каких-либо юридических санкций.Федеральный конституционный закон «О Консти-туционном суде Российской Федерации» (далее -ФКЗоКС) предусматривает особый правовой механизмв части внесения изменений в нормативные акты в свя-зи с принятием решения Суда (см.: Российская газета.1994.23 июля; 2001.20 декабря; 2004.9 июня; 2005.9 ап-реля). В числе органов и лиц, вовлеченных в этот меха-низм, Президент и Правительство России, высшие дол-жностные лица и представительные органы государ-ственной власти субъектов Федерации.Нельзя не согласиться, решения Конституционно-го Суда должны неукоснительно исполняться уже всилу их общеобязательности, предусмотренной Кон-ституцией и ФКЗоКС [33]. Однако можно назвать це-лый ряд причин, способствующих неисполнению ре-шений Конституционного Суда РФ. В их числе нео-пределенность места решений Суда в системе актоворганов государственной власти, отдельные пробелыв регулировании процедуры их исполнения, включе-ние на этом фоне в решения положений, направлен-ных на установление порядка их исполнения, которыене всегда воспринимаются как основанные на закон-ных полномочиях Суда [34].Органы конституционного правосудия не могут са-мостоятельно обеспечить исполнение своих решений,опираясь только на их убедительность и лояльностьучастников государственной жизни [35]. Поэтому над-лежащее исполнение этих решений зависит от взаимо-отношений Конституционного Суда с органами испол-нительной власти, а там, где исполнение заключается визменении законодательства, - и с законодателем.Большинство авторов соглашаются, что глава госу-дарства (президент) как гарант конституции долженбьпъ основной инстанцией, обеспечивающей неукосни-тельное исполнения решений Суда [30. С. 123; 36, 37].В некоторых странах законодательство прямо ука-зывает на обязанность органов государственной вла-сти по обеспечению исполнения решений органов кон-ституционного правосудия. Согласно ст. 31 Консти-туционного закона от 29 сентября 1999 г. «О Консти-туционном суде Хорватии» [38] и ст. 81 Закона от10 февраля 2000 г. «Об организации и функциониро-вании Конституционного суда Республики Албания»[39] исполнение решения может обеспечиваться цент-ральными органами исполнительной власти соответ-ствующего государства. При этом оговаривается пол-номочие суда указать орган, обеспечивающий испол-нение его решения. Аналогичное право органа кон-ституционного правосудия закреплено в ч. 2 ст. 70Закона Украины от 16 октября 1996 г. «О Конститу-ционном Суде Украины» [40].Нужно отметить, что названные страны представ-ляют собой парламентские республики.В отечественной литературе соответствующиепредложения по изменению законодательства учиты-вают форму правления российского государства. Помнению С.Э. Несмеяновой, нужно дополнитьФКЗоКС установлением обязанности Президента РФконтролировать исполнение решений Конституцион-ного Суда РФ в части отмены в установленном по-рядке положений других нормативных актов либо до-говоров, основанных на признанных неконституци-онными полностью или частично нормативном актелибо договоре, либо воспроизводящих их или содер-жащих такие же положения, какие были признаны не-конституционными, а также в части отмены норма-тивных актов субъектов Федерации, содержащих та-кие же положения, какие были признаны неконсти-туционными [41]. Названный выше Федеральный за-кон № 184-ФЗ к этому вопросу подходит иначе.Исполнение решений Конституционного Судаобеспечивается Президентом РФ, наделенным полно-мочием по роспуску соответствующих органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерацииили отрешению должностных лиц от должности, ко-торое реализуется, если не отменены правовые актысоответствующих органов и лиц, признанные некон-ституционными, а также акты, аналогичные по содер-жанию, принятые органами государственной властидругих субъектов Федерации.На уровне местного самоуправления, согласноФедеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общихпринципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» [42], такой инстанцией явля-ется высшее должностное лицо субъекта Федерации.При этом закон о роспуске представительного орга-на местного самоуправления согласно ст. 73 этого за-конапринимается законодательным органом государ-ственной власти субъекта РФ.Таким образом, приведенные положения двух фе-деральных законов направлены не на отмену некон-ституционных актов, а на применение принудитель-ных мер к органам и лицам, игнорирующим обязан-ность по исключению из действующего законодатель-ства положений, несоответствующих Конституции.Отмена актов, аналогичных признанным неконсти-туционными, в том числе названных выше, можетинициироваться органами прокуратуры России [43].Также к их функциям относится обращение в судеб-ные органы с требованием признания недействующи-ми решений коммерческих и некоммерческих органи-заций, которые повторяют по содержанию признан-ные неконституционными положения. Таким образом,к числу компетентных органов по смыслу ст. 87ФКЗоКС относится прокуратура РФ. Тем не менее,необходимо дополнить ч. 1 ст. 1 Федерального зако-на о прокуратуре РФ указанием на обязанность этихорганов осуществлять надзор не только за соблюде-нием Конституции РФ, но и исполнением решенийКонституционного Суда РФ [44, 45].Как представляется, более эффективной деятель-ность прокуратуры будет в случае определения поряд-ка сотрудничества с министерством юстиции, на ко-торое необходимо возложить обязанность по выявле-нию нормативных правовых актов любого уровня,противоречащих конституции [46].Как представляется, предложение определить Пре-зидента России как гаранта исполнения решений Кон-ституционного Суда РФ не учитывает особенностейих исполнения, а также не вполне соответствует дей-ствующему законодательству.Президент РФ должен выступать в первую очередьв роли организатора исполнения решений Конститу-ционного Суда, могущего вовлечь в эту процедурулюбые органы государственной власти [47], а не ин-станцией, непосредственно осуществляющей исполне-ние. Безусловно, Президента нельзя делать приставомСуда. Но конституционное правосудие должно обес-печиваться на самом высоком уровне.Необходимость участия Президента в процедуреисполнения решений Конституционного Суда РФ про-диктована не только возможностью определения импорядка их исполнения органами государственнойвласти в конкретной ситуации, но и тем, что неиспол-нение решений обязательно повлечет применение мерответственности.Как представляется, для реализации этих предло-жений необходимо дополнить ст. 80 ФКЗоКС ч. 2 сле-дующего содержания: «Конституционный Суд РФвправе требовать от органов государственной властии должностных лиц предоставления сведений об ис-полнении решений Конституционного Суда РФ. Вслучае получения информации о неисполнении (ненад-лежащем исполнении) решения Конституционный СудРФ обращается к Президенту РФ с поручением о при-нятии мер по обеспечению исполнения решения», атакже ч. 3: «В случае необходимости исполнение ре-шений Конституционного Суда РФ обеспечиваетсяПрезидентом РФ по обращению КонституционногоСуда РФ или по собственному решению». Исполне-ние обязанности Президента по гарантированию ре-ализации Конституции, предусмотренной ч. 2 ст. 80Конституции РФ, немыслимо без создания всех пред-посылок для полного и своевременного исполнениярешений Конституционного Суда, который основы-вается в своей деятельности на положениях Основно-го закона.

Скачать электронную версию публикации