The reform of interbudgetary relations: the main problems and means of solutions.pdf В настоящее время в России проводятся реформы помногим направлениям: реформа по разграничению пол-номочий между уровнями власти, налоговая, админис-тративная, судебно-правовая, реформа ЖКХ. На оче-реди еще реформы системы здравоохранения, образо-вания, науки. Началась и реализация нового этапа ре-формы межбюджетных отношений, нормативно-право-вое регулирование которого сформировано в Федераль-ных законах от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесенииизменений и дополнений в Федеральный закон "Об об-щих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполни тельных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации"»; от 6октября 2004 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Феде-рации»; от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении из-менений в Бюджетный кодекс Российской Федерациив части регулирования межбюджетных отношений» иот 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении измененийв законодательные акты Российской Федерации и при-знании утратившими силу некоторых законодательныхактов Российской Федерации в связи с принятием Фе-дерального закона «О внесен™ изменений и дополне-ний в Федеральный закон "Об общих принципах орга-низации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государст венной власти субъектовРоссийской Федерации" и "Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Феде-рации"».Благодаря принятию законов по вопросам разгра-ничения полномочий приведены в соответствие с фи-нансовыми ресурсами обязательства государства, за-креплены на бессрочной основе налоговые доходы закаждым уровнем бюджетной системы, включая рай-онные и новые поселенческие муниципальные обра-зования, определена сфера ответственности каждогоуровня власти.В 2004 г. впервые, начиная с момента образованияФедерального фонда финансовой поддержки субъек-тов Российской Федерации (1994 г.), утверждена По-становлением Правительства Российской ФедерацииМетодика распределения дотаций из Федеральногофонда финансовой поддержки субъектов РоссийскойФедерации. При этом, с учетом положений ПосланияПрезидента Российской Федерации Федеральномусобранию Российской Федерации, в 2004 г. механизмформирования и распределения средств на выравни-вание бюджетной обеспеченности был существенноупрощен, начиная с 2005 г. средства Федеральногофонда финансовой поддержки субъектов РоссийскойФедерации выделяются только в виде дотаций на вы-342равнивание бюджетной обеспеченности, без выделе-ния целевых субсидий, усилена направленность ока-зания финансовой поддержки наименее обеспеченнымсубъектам Российской Федерации, повышена точ-ность оценки налогового потенциала.Впервые нормативным актом Правительства Рос-сийской Федерации утверждена Методика распреде-ления субвенций Федерального фонда компенсаций на2005 г., что позволило обеспечить финансовыми ре-сурсами делегируемые органам исполнительной вла-сти субъектов Российской Федерации полномочия посоциальной поддержке отдельных категорий гражданпо оплате жилищно-коммунальных услуг, по государ-ственной регистрации актов гражданского состояния,но реализации Закона Российской Федерации «О до-норстве крови и ее компонентов». Внесены измененияв условия участия органов власти субъектов Россий-ской Федерации в реформировании региональныхфинансов. Расширено число субъектов РоссийскойФедерации - конкурсантов, предусматривается учас-тие муниципальных образований.Указанные меры способствуют повышению про-зрачности и объективности проводимой политики вобласти межбюджетных отношений, обеспечивают по-вышение уровня финансирования социально-значимыхрасходов, сокращение различий в обеспеченности ре-гионов финансовыми ресурсами, объектами социальнойсферы и инженерной инфраструктуры, стимулированиерегиональных и местных властей к проведению наибо-лее важных реформ в сфере управления общественны-ми финансами.Благодаря принятию мер по обеспечению сбаланси-рованности консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации и строгому соблюдению бюд-жетных ограничений впервые за несколько лет удалосьболее чем в два раза снизить задолженность регионовпо предоставленным бюджетным ссудам. В качествеодного из элементов под держкитерриториальных бюд-жетов в 2005 г. Федеральным законом «О федеральномбюджете на 2005 год» утверждены меры по реструкту-ризации и уменьшению задолженности субъектов Рос-сийской Федерации по ссудам при соблюдении условийотсутствия кредиторской задолженности по наиболеесоциально значимым полномочиям.В целях повышения открытости деятельности ор-ганов местного самоуправления и государственнойвласти внедрена система мониторинга финансовогосостояния и качества управления финансами регио-нов и муниципалитетов.В целях повышения эффективности и прозрачностифинансовых взаимоотношений с бюджетами субъектовРоссийской Федерации и муниципальных образованийи исполнения бюджетов Министерством финансов РФразработана методика комплексной оценки платежес-пособности и качества управления финансами субъек-тов Российской Федерации и муниципальных образо-ваний, использование которой является обязательнымусловием для предоставления средств из Фонда рефор-мирования региональных и муниципальных финансов.В основе Методики лежит система индикаторов, каж-дый из которых отражает отдельный фактор платежес-пособности или параметр, характеризующий качествоуправления финансами. Результатом применения Ме-тодики является ежегодная балльная оценка возможно-сти администрации субъектов Российской Федерацииобслуживать свои долговые обязательства, соответство-вать нормам бюджетного и налогового законодатель-ства и качественно управлять бюджетными средства-ми. Открытость сведений о финансовом положении спо-собствует тому, что органы государственной властисубъектов Российской Федерации, в том числе с учетоммнения экспертного сообщества и политически значи-мых агентов (население, политические партии), сталиболее осознанно подходить к вопросам организациибюджетного процесса и социально-экономической по-литики с учетом не только абсолютных показателейкредитоспособности и качества управления бюджета-ми, но и относительных оценок по сравнению с сосед-ними регионами. Другим положительным эффектомможно считать создание базы для добросовестной кон-куренции в части совершенствования качества бюджет-ной политики и повышения бюджетной дисциплины.В 2004 г. оказана государственная финансовая под-держка бюджетам закрытых административно-терри-ториальных образований в полном объеме, предус-мотренном Федеральным законом «О федеральномбюджете на 2004 год». В 2005 г. проводится подгото-вительная работа по включению с 2006 г. бюджетовзакрытых административно-территориальных обра-зований в бюджетную систему субъектов РоссийскойФедерации с распространением на них механизмовмежбюджетного регулирования, используемых всубъекте Российской Федерации. В свою очередь, бу-дет обеспечена целевая финансовая под держка закры-тым административно-территориальным образовани-ям из федерального бюджета. В настоящее время Ми-нистерством финансов РФ разработан проект Поряд-ка компенсации дополнительных расходов и (или)потерь бюджетов закрытых административно-терри-ториальных образований, связанных с особым режи-мом функционирования, который предполагается ут-вердить постановлением Правительства РоссийскойФедерации. В результате будут решены вопросы по-вышения обеспеченности бюджетов закрытых адми-нистративно-территориальных образований в целяхкомпенсации дополнительных расходов, связанных собщей социальной компенсацией проживания и ра-боты граждан в условиях особого режима, обеспече-ние объектами социальной сферы и инженерной инф-раструктуры и финансирования таких социально зна-чимых вопросов, как отселение граждан, утратившихпроизводственную связь с предприятиями и объекта-ми на территории закрытых административно-терри-ториальных образований.С введением в полном объеме положений Феде-ральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и от6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ, внесением соответствую-щих поправок в Бюджетный кодекс Российской Фе-дерации в части регулирования межбюджетных от-ношений начата полномасштабная реформа местно-го самоуправления в Российской Федерации. В ре-зультате упорядочено бюджетное устройство субъек-тов Российской Федерации. Введены два уровня му-ниципальных образований (районные и поселенчес-кие), за каждым из которых закреплены свои бюджет-ные полномочия. Все это позволяет создать принци-пиально новую единую правовую, экономическуюоснову функционирования местных бюджетов.Теперь расходные обязательства по решению воп-росов местного значения устанавливаются органамиместного самоуправления самостоятельно и исполняют-ся за счет собственных доходов и источников покры-тия дефицита соответствующего местного бюджета.Расходные обязательства органов местного самоуправ-ления при осуществлении отдельных государственныхполномочий в соответствии с законами субъекта Рос-сийской Федерации должны исполнятьсяза счет суб-венций из регионального фонда компенсаций.Закрепление за местными бюджетами доходныхисточников на постоянной основе является важней-шим элементом межбюджетных отношений, посколь-ку органы местного самоуправления сами распоряжа-ются финансовыми ресурсами, включая регулирова-ние налоговой ставки. Посредством закрепления на-логов достигается формирование стимулов по соби-раемости налогов и эффективности их использования.В целях обеспечения своевременной подготовкиорганов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации и органов местного самоуправленияк вступлению в действие Федерального закона от06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» приказом Министерства финансов РФ от27 августа 2004 г. № 243 утверждены методические ре-комендации субъектам Российской Федерации и му-ниципальных образований по регулированию меж-бюджетных отношений. Цель - оказать содействие ввыборе инструментов межбюджетного регулированияс учетом новых требований налогового и бюджетно-го законодательства Российской Федерации, в томчисле Федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-Ф3.Тем не менее, несмотря на то, что основной массиввопросов межбюджетных отношений урегулированпринятыми нормативно-правовыми актами в 2005 г.,остались нерешенные проблемы.1. Совершенствование распределения инвестици-онной финансовой помощи.В настоящее время средства инвестиционной фи-нансовой помощи субъектам Российской Федерациииз федерального бюджета предоставляются через раз-розненные, не связанные друг с другом по направле-ниям, механизмам распределения и условиям предос-тавления источники: субсидии на дорожное хозяйство,программа сокращения различий в уровне социаль-но-экономического развития субъектов РоссийскойФедерации и другие программы регионального пари-тета, средства, направляемые на создание объектоврегиональной и муниципальной собственности в рам-ках Федеральной адресной социальной программы.С учетом вступления в силу федеральных законов оразграничении полномочий между органами государ-ственной власти Российской Федерации, органами го-сударственной власти субъектов Российской Федерациии органами местного самоуправления представляетсяцелесообразным повысить возможность органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерациисамостоятельно определять конкретные направлениярасходования (объекты финансирования) средств, по-лучаемых из Фонда регионального развития.Для этого необходимо на основании единого по-рядка распределения средств Фонда региональногоразвития утвердить общие суммы инвестиционнойфинансовой помощи между субъектами РоссийскойФедерации, установив при этом минимальные требо-вания и доли софннансирования за счет региональ-ных бюджетов.Имеющийся потенциал инвестиционной финансо-вой помощи необходимо использовать путем консо-лидации разрозненных элементов Фонда региональ-ного развития не по территориальному признаку, а сучетом решения главной задачи - повышения уровнясоциально-экономического развития территорий снаименьшим относительным количеством объектовсоциальной и инженерной инфраструктуры.Распределение Фонда регионального развития дол-жно производиться на основе оценки уровня отстава-ния обеспеченности конкретного региона объектамисоциальной и инженерной инфраструктуры от сред-него по стране уровня с учетом уровня бюджетнойобеспеченности данной территории.Требуется утвердить четкую систему критериев дляопределения уровней софинансирования региональ-ных и муниципальных объектов, средства на которыевыделяются из Фонда регионального развития, а так-же порядок реализации положений Бюджетного ко-декса Российской Федерации в части возможностипредоставления этих средств как источника доходоврегиональных фондов муниципального развития.2. Создание условий для наиболее эффективногораспределения средств федеральных внебюджетныхфондов, предоставляемых территориальным внебюд-жетным фондам на выполнение полномочий регио-нальных и муниципальных властей.Важной особенностью работы территориальныхфондов обязательного медицинского страхования яв-ляется то, что задача, выполняемая в рамках деятель-ности этих фондов, относится к полномочиям орга-нов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации и органов местного самоуправления.Характерно, что сопоставимые по принадлежностифункции территориальных дорожных фондов измени-ли характер их финансирования последовательно пу-тем включения этих средств в региональные бюджеты,а с 2005 г. и отмены целевых источников доходов.Таким образом, представляется необходимым рас-сматривать фонды обязательного медицинского стра-хования в качестве неотъемлемого элемента бюджет-ной системы регионов, формирование и распределе-ние средств которых должно производиться на тех жепринципах и условиях, как и непосредственно бюд-жетных средств.В первую очередь следует внести соответствующиеизменения в методологию формирования и распреде-ления субсидий из Федерального фонда обязательногомедицинского страхования с точки зрения повышенияобоснованности и эффективности этого элемента меж-бюджетных отношений, учета при распределении этихсредств уровня бюджетной обеспеченности субъектовРоссийской Федерации. Впоследствии следует разрабо-тать предложения по включению территориальныхфондов обязательного медицинского страхования в со-став бюджетов субъектов Российской Федерации.3. Повышение прозрачности региональных и му-ниципальных финансов.В настоящее время определилась устойчивая по-требность в информации о финансовом состоянии икачестве управления бюджетами субъектов Российс-кой Федерации и муниципальных образований.Потребность в получении достоверной информа-ции оказывается не только желательной в целях ееиспользования при формировании бюджетов и орга-низации мониторинга эффективности реализуемойбюджетной политики, но и напрямую предписанаБюджетным кодексом Российской Федерации в частирегламентации процедуры формирования финансо-вых взаимоотношений бюджетов субъектов Россий-ской Федерации и муниципальных образований.Для эффективного исполнения полномочий по рас-пределению финансовой помощи муниципальнымобразованиям необходим широкий набор показате-лей в разрезе каждого муниципалитета, характеризу-ющий уровень развития экономики, демографические,климатические, половозрастные и другие особеннос-ти конкретной территории.Исходя из этого, представляется необходимым ус-тановить нормативным правовым актом Правитель-ства Российской Федерации порядок формирования,ведения и распространения единой базы, характери-зующей состояние и качество управления территори-альными бюджетами.4. Повышение эффективности работы Фонда со-финансирования социальных расходов.Основное назначение Фонда - стимулированиесубъектов Федерации поддерживать на определенномуровне предоставление (финансирование) основныхобщественных услуг. Стимулирование, в свою оче-редь, должно осуществляться с помощью долевогофинансирования из федерального бюджета (приори-тетных, социально значимых) расходов при соблюде-нии определенных условий.Выбор направления, для которого может исполь-зоваться Фонд софинансирования социальных расхо-дов исходя из цели его функционирования, имеет своиособенности. В первую очередь это мероприятия, ре-гулируемые региональными и местными властями ифинансируемые за счет территориальных бюджетов,в связи с чем они не могут быть определены, сплани-рованы и осуществлены на федеральном уровне с не-обходимой достоверностью и эффективностью. В тоже время федеральный центр заинтересован в осуще-ствлении этих мероприятий. Именно в таком случаецелесообразно использование данной формы поддер-жки в виде участия федерального бюджета в расхо-дах, закрепленных на территориальном уровне и ус-тановления зависимости между уровнем расходовбюджетов регионов на указанные цели и величинойфинансовой помощи.Использование подхода, стимулирующего заинтере-сованность субнациональных властей в осуществленииреформы жилищно-коммунального хозяйства, принес-ло положительные результаты. В целом объем выпла-чиваемых субсидий гражданам по оплате жилья и ком-мунальных услуг, с учетом контрольных индикаторовсоблюдения федеральных стандартов, наиболее объек-тивно отражает процесс перевода жилищно-коммуналь-ного хозяйства на самоокупаемость. При прочих рав-ных условиях объем данных выплат находится в прямопропорциональной зависимости от установленногоуровня оплаты населением жилищно-коммунальныхуслуг, доли этих расходов в доходах населения, а глав-ное, гарантирует соблюдение необходимого уровня со-циальной защиты граждан в ходе реформы.В результате функционирования Фонда софинан-сирования социальных расходов реальным образомускоряются темпы реформирования целой отраслинародного хозяйства.В пред дверии завершения работы по разграничениюполномочий, в итоге которой субъекты РоссийскойФедерации и муниципальные образования должны по-лучить максимально широкие возможности по установ-лению и финансированию множества социально и фи-нансово значимых вопросов, роль Фонда софинанси-рования социальных расходов должна вырасти, по-скольку при использовании механизмов софинансиро-вания можно в определенной степени контролироватьвыполнение территориальными органами управленияважнейших социальных обязательств перед населени-ем, значимых и для федерального уровня. В то же времяданный Фонд не создает ижестко регламентированныхрамок для получателей средств, т.е. не нарушает их са-мостоятельности .Таким образом, необходимо в ближайшее времяопределить круг региональных и муниципальных пол-номочий, которые могут быть использованы для со-финансирования, установить четкие критерии опре-деления условий получения этой финансовой помощи,порядок ее формирования и распределения.5. Переход на бюджетирование, ориентированноена результат.На федеральном уровне в настоящее время закла-дываются правовые основы для перехода на принци-пы бюджетирования, ориентированного на результат.Суть реформы состоит в смещении акцентов бюд-жетного процесса от управления бюджетными ресур-сами (затратами) на управление результатами путемповышения ответственности и расширения самостоя-тельности участников бюджетного процесса и адми-нистраторов бюджетных средств в рамках четких сред-несрочных ориентиров.Постановлением Правительства РФ от 22 мая2004 г. № 249 «О мерах по повышению результатив-ности бюджетных расходов» одобрена Концепция ре-формирования бюджетного процесса в РоссийскойФедерации в 2004-2006 гг. В качестве основной целиКонцепции реформы бюджетного процесса в Россий-ской Федерации заявлено создание условий и предпо-сылок для максимально эффективного управления го-сударственными и муниципальными ресурсами. Ана-логичная работа должна осуществляться на всех уров-нях бюджетного процесса.6. Одной из основных особенностей очередного2006 бюджетного года является формирование новойбюджетной системы и системы межбюджетных отно-шений в субъектах Российской Федерации, связаннойс вступлением в силу в полном объеме Федеральногозакона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» и Феде-рального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «Овнесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации в части регулирования межбюджетныхотношений».Важнейшей проблемой здесь является потребностьв методологическом содействии финансовым органамсубъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований в организации бюджетного процесса имежбюджетных отношений на региональном и мест-ных уровнях в целях качественного и своевременногосоставления проектов бюджетов субъектов Российс-кой Федерации и местных бюджетов. В 2004 г. Мини-стерством финансов РФ разработаны Методическиерекомендации субъектам Российской Федерации имуниципальным образованиям по регулированиюмежбюджетных отношений, утвержденные приказомМинфина России от 27 августа 2004 г. № 243, в кото-рых содержатся разъяснения и рекомендации по воп-росам использования финансовых инструментов вы-равнивания бюджетной обеспеченности муниципаль-ных образований, в т.ч. путем формирования регио-нальных фондов финансовой поддержки муниципаль-ных районов (городских округов), районных фондовфинансовой поддержки поселений, региональногофонда компенсаций, распределения межбюджетныхтрансфертов и другие положения. Однако необходи-ма разработка на уровне Министерства финансов РФмакетов нормативных правовых актов, необходимыхдля реализации бюджетных полномочий органов ме-стного самоуправления, в частности нормативныеакты о бюджетном процессе в муниципальном обра-зовании, муниципальном контрольном органе, муни-ципальном заказе, порядке ведения реестров расход-ных обязательств муниципальных образований и др.Здесь хотелось бы отметить, что по предложениюМинистерства финансов РФ и Комитета Государ-ственной думы по вопросам местного самоуправле-ния департамент финансов администрации г. Томскаразрабатывает типовое положение о муниципальномфинансовом контроле в Российской Федерации.В целом проблем, которые стоят сейчас перед Цент-ром, субъектами Федерации и муниципальными обра-зованиями, очень много, а вот путей их решения поканет. И вполне возможно, что бюджетная реформа и ре-форма местного самоуправления будут отодвинуты до1 января 2009 г. Так, депутатами Государственной думыРоссийской Федерации Н.С. Максимовой, B.C. Мок-рым, О.В. Морозовым, Н.В. Бурыкиной, В.В. Володи-ным, В.А. Пехтиным, В.Е. Кузнецовым, А.В. Огонько-вым, Ю.В. Васильевым, В.Б. Шубой, A.M. Макаро-вым, Г.К. Сафаралиевым, Н.В. Комаровой, Е.Ю. Му-хиной, А.В. Сарычевым вынесен законопроект «О вне-сении изменений в статью 2 Федерального закона от20 августа 2004 i. № 120-ФЗ «О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации в части ре-гулирования межбюджетных отношений» и статью 83Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» в части замены дотацийдополнительными (дифференцированными) нормати-вами отчислений от федеральных и региональных на-логов в местные бюджеты и порядка предоставлениясубвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Рос-сийской Федерации, устанавливаемыми на переходныйпериод до 2011 года». Положения законопроекта пре-дусматривают снижение с 2 до 1,3 установленного ко-эффициента превышения среднего уровня расчетнойбюджетной обеспеченности муниципальных образова-ний данного субъекта Российской Федерации, при ко-тором может осуществляться перечисление субвенцийиз соответствующих местных бюджетов в бюджетсубъекта Российской Федерации. Внесение указанныхизменений позволит аккумулировать дополнительнуючасть средств, перечисляемых из бюджетов наиболееобеспеченных муниципальных образований в бюдже-ты субъектов Российской Федерации для их последую-щего перераспределения между дотационными муници-пальными образованиями.

Скачать электронную версию публикации