The reform of interbudgetary relations: the suggestions on assessment of expenses measurement data(based on international experience).pdf Одним из актуальных вопросов реформы межбюд-жетных отношений является проблема взаимоотно-шений между бюджетами разных уровней бюджетнойсистемы Российской Федерации, основным инстру-ментом которых является установление нормативовотчислений от регулирующих налогов.Бюджетные нормативы могут использоваться в раз-ных целях: чтобы определить объем финансирования,который должен быть заложен в годовом бюджете длякаждой организации или учреждения; чтобы контро-лировать минимальный объем расходов на конкретныевиды услуг в ходе исполнения бюджета; чтобы рассчи-тывать объем финансовой помощи, передаваемой цен-тром в бюджеты нижестоящих уровней.В советской бюджетной системе нормативы исполь-зовались для количественного определения минималь-ного объема финансирования, требуемого для выпол-нения конкретных задач. Поскольку необходимо былоограничить возможность маневра для ведомств в обла-сти конкретного расходования выделенных им средств,бюджетные нормы при советской системе не толькооблегчали составление бюджета, но и обеспечивалимеханизм контроля в процессе его исполнения.В мировой практике очень ограниченное число странпомимо СНГ используют бюджетные нормативы дляформирования бюджетов. Общая точка зрения такова,что данный подход к состаатению бюджетов являетсяочень дорогостоящим и запутанным.Главная проблема использования подробно распи-санных нормативов состоит в том, что определениеадекватного уровня (количество и качество) предостав-ления услуг весьма произвольно. Стоимость предостав-ления и требуемое бюджетное финансирование предос-тавляемых населению услуг будут изменяться в зависи-мости от объема и качества услуг, а также в простран-стве и времени. Такие пространные нормативы отлича-ются не только запутанностью, но и тем, что их разра-ботка и последующая корректировка требуют большихсредств. Кроме того, почти невозможно прийти к еди-ному мнению о том, что следует считать адекватным,или стандартным, уровнем предоставляемых услуг. Нодаже если такого единодушия удается достичь, оченьчасто оказывается, что в бюджете нет необходимыхсредств для выполнения данных норм.Для международной же практики характерно, ког-да расходные потребности или нормативные расхо-ды устанавливают или предписывают в процессе ис-полнения бюджета. Нормы, используемые в ходе ис-полнения бюджета, имеют иную форму и вменятьсямогут по-разному, однако основная цель использова-ния таких норм - это обеспечить оказание определен-ных видов услуг органами власти на местах хотя бына таком уровне, который считается приемлемым сточки зрения центральных властей.Использование бюджетных норм для целей форми-рования бюджета предполагает, что потребность в сред-ствах для финансирования расходов или, по крайнеймере, минимальные расходные потребности могут бытьопределены и выражены в денежной форме. Определе-ние потребности в средствах для покрытия расходов -сложная задача. «Соответствующий», или «минималь-но приемлемый», объем расходов на оказание конкрет-ной услуги, например ежегодные расходы на одногоучащегося начальной школы, может составлять от не-скольких долларов в бедных развивающихся странахдо нескольких тысяч долларов в развитых странах. Нео-днозначные и субъективные критерии применяются так-же при определении «минимального уровня» или «со-ответствующего уровня» услуг, к тому же они будутсильно отличаться друг от друга в том определении, ко-торое им дадут центральные и местные органы власти.Однако дело не только в различии бюджетных целей.Эти понятия будут иметь разный смысл для здравомыс-лящих людей, в зависимости от их предпочтений, дохо-дов и т.д., поэтому нет ничего удивительного в том, чтоопросы среди налогоплательщиков и населения не по-могли решить проблему определения потребностей.На практике может применяться подход, при ко-тором определяются приблизительные потребностив средствах для осуществления расходов путем рас-чета стоимости предоставления «стандартного уров-ня» услуг в типичном территориальном образовании.Он известен как подход, основанный на «удельнойсебестоимости». Такой подход применялся, например,в Швеции в 1970-е гг., но был раскритикован и заб-ракован из-за неспособности учитывать различия в«потребностях» разных территориальных образова-ний [1]. Расходные потребности в разных территори-альных образованиях различны по целому ряду при-чин, включая такие, как численность населения, на-личие слоев населения, для которых требуются осо-бые виды услуг (дети школьного возраста, пенсионе-ры и инвалиды, безработные и т.д.), содержание и не-обходимость замены существующей инфраструктуры,плотность населения и т.д.Что бы ни вкладывалось в понятие соответствую-щего, или минимального, объема расходов на обще-ственные нужды, значение его будет зависеть от уров-ня доходов и готовности страны взять на себя бремяоплаты таких услуг. Иными словами, определение ми-нимальных потребностей в средствах на расходы яв-ляется политическим решением, поэтому в настоящеевремя вряд ли имеет смысл применять стоимостныенормативы расходов в России.Во многих странах трансферты, перечисляемые цент-ром в бюджеты нижестоящих уровней, нередко пресле-дуют цель выравнивания возможностей органов влас-ти на местах по оказанию бюджетных услуг населению.Как правило, существуют большие различия в расход-ных потребностях между территориями. Так, например,органы власти одних регионов сталкиваются с больши-ми концентрациями определенных демографическихгрупп, требующих предоставления тех или иных видовбюджетных услуг в повышенном объеме (например,услуг в области здравоохранения для престарелых илинародного образования для молодежи). Другим регио-нам приходится решать задачи, связанные с чрезвычай-но высокой стоимостью оказания бюджетных услуг,вызванной, в частности, изношенностью инфраструк-туры, климатическими особенностями или плотностьюнаселения. «Выравнивающие трансферты» призваныименно выравнивать в той или иной степени расход-ные возможности органов власти.Если с помощью программы трансфертов центрпытается решить проблему горизонтальных различиймежду территориями, вызываемых вышеперечислен-ными факторами, то ему будет необходимо оценитьрасходные потребности каждой территории в сравне-нии с другими. Такие расходные потребности частоназывают нормативами расходов. Полученные путемрасчетов такие нормативы могут затем использовать-ся при определении объемов финансовой помощи,распределяемой центром между нижестоящими орга-нами власти.В мировой практике существует несколько способовопределения нормативов расходов. Один из них осно-ван на определении необходимых стандартов услуг спомощью экспертной оценки, другой состоит в расчетеудельной себестоимости минимального, или стандарт-ного, объема конкретных бюджетных услуг в репрезен-тативном регионе. В этом случае обычно считается, чтонорматив зависит от различных территориальных осо-бенностей, или факторов, таких как численность опре-деленных групп населения или количество объектовинфраструктуры, после чего каждому фактору присва-ивается удельный вес, отражающий его относительнуюзначимость. Большое число стран применяет именноэтот подход, хотя используемые формулировки имеютзначительные различия.Норматив расходов по статье i можно считать зави-сящим от множества факторов Хij каждый из которыхимеет удельный вес wij так что норматив Ni в расчете наАвстралияАвстралийская система совершенствовалась напротяжении длительного времени и является частьюкомплексной методики расчета трансфертов, распре-деляемых между различными уровнями власти. Объембезвозмездных перечислений конкретному территори-альному образованию равен сумме подушевых субси-дий, выделяемых на равной основе, субсидий, учиты-вающих особые потребности в доходах (например,когда налоговый потенциал выше или ниже средне-го), и субсидий, отражающих особые расходные по-требности, т.е. то, что мы называем здесь норматива-ми расходов. Нормативы расходов в Австралии оп-ределяются только для расчета объема финансовой по-мощи и не являются базой для составления расходнойчасти бюджета.В настоящее время нормативы расходов в Австра-лии определяются из расходов нижестоящих органоввласти, разбитых на одиннадцать статей. Статьи рас-ходов и факторы, используемые при определении нор-мативов для этих статей, представлены ниже.Социальное обеспечение: численность населения,уровень власти, половозрастной состав, плотностьнаселения, цены на факторы производства, демогра-фический состав населения.Культура и отдых: уровень власти, миграция,плотность населения, цены на факторы производства,земельные права, наличие статуса столицы государ-ства, святыни, демографический состав населения, чис-ленность временно проживающих лиц, степень урба-низации, природная среда.Благоустройство и развитие территории: уровеньвласти, стоимость факторов производства, земельныеправа, наличие статуса столицы государства, демог-рафический состав населения, уровеньразвития и бла-гоустройства территории, степень урбанизации.Коммунальные услуги: уровень власти, плотностьнаселения, относительные показатели расходов, ценына факторы производства, земельные права.Оказание услуг промышленному сектору: уровеньвласти, плотность населения, относительные показа-тели расходов, цены на факторы производства, земель-ные права, природная среда.Образование: численность соответствующего населе-ния, уровень власти, половозрастной состав населения,миграция, плотность населения, экономические условия,стоимость этапов обучения, цены на факторы произ-водства, окружающая среда, шкала предоставления ус-луг, демографический состав населения, численностьвременно проживающих лиц, степень урбанизации, про-явления вандализма и уровень безопасности.Здравоохранение: уровень власти, миграция, плот-ность населения, лечение стационарных больных, ценына факторы производства, лечение амбулаторных боль-ных, половозрастной состав и численность населения.Охрана правопорядка и поддержание общественнойбезопасности: численность населения, уровень влас-ти, половозрастной состав населения, число лиц, со-вершивших правонарушения, миграция, плотностьнаселения, цены на факторы производства, земельныедушу населения будет равен Данный нормативможет быть также скорректирован на стоимостные раз-личия. Здесь необходимо принять нелегкое решение овыборе факторов Хij и их весов wij Разные страны под-ходят к этому выбору по-разному. Наиболее совершен-ные методы используются в Австралии и Великобрита-нии, поэтому мы рассмотрим их в первую очередь.права, наличие статуса столицы государства, окружа-ющая среда, шкала предоставления услуг, демографи-ческий состав населения, численность временно про-живающих лиц, степень урбанизации, проявления ван-дализма и уровень безопасности.Транспорт: уровень власти, плотность населения,цена на факторы производства, земельные права, про-тяженность дорог, интенсивность использования до-рог, демографический состав населения.Экономическая деятельность и другие функции: уро-вень власти, плотность населения, относительные по-казатели расходов, цена на факторы производства,окружающая среда, демографический состав.Торговые предприятия: численность населения, уро-вень власти, относительные показатели расходов,цены на факторы производства, земельные права, ок-ружающая среда, шкала предоставления услуг, демог-рафический состав, степень урбанизации, проявлениявандализма и уровень безопасности.Данные факторы получили название «сдержива-ющих» и выражаются в виде отношения между зна-чением, которое они имеют в конкретном террито-риальном образовании, и средним значением по всемтерриториальным образованиям. Расчет стандартно-го норматива для каждой статьи расходов начинает-ся с расчета подушевой суммы, равной значению рас-ходов по каждой статье за предыдущие годы в сред-нем по всем территориям. Затем эти стандартные по-душевые нормативы корректируются на вышеуказан-ные «сдерживающие» факторы с соответствующимивесами, которые определяются регрессионными илиэкспертными методами.Благодаря применяемой системе, Австралии уда-лось добиться значительного выравнивания условийвходящих в ее состав территориальных образований.В то же время данная система крайне сложна, и для еефункционирования требуются большие массивы дан-ных.ВеликобританияВ середине 1970-х гг. методика оценки расходныхпотребностей, применявшаяся в Англии и Уэльсе, пре-терпела серьезные изменения. Теоретически модифици-рованная методика позволяет центральному уровнювласти компенсировать нижестоящим уровням властиразличия в расходных потребностях в пределах сумм,необходимых им для обеспечения примерно одинако-вого уровня оказываемых бюджетных услуг [2]. Для это-го был применен метод регрессионного анализа, с по-мощью которого определяются факторы, влияющие напотребность в бюджетных услугах, при этом коэффи-циенты регрессии используются в качестве весов.Данная методика совершенствовалась по меретого, как из нее исключались одни факторы и вклю-чались другие. В таблице представлены данные, от-ражающие опыт первых четырех лет использованиямодифицированной методики применительно к рас-ходам на образование.Как видно из таблицы, в методику за время ее при-менения было внесено большое количество изменений,отражающих уклон в сторону использования демогра-фических характеристик. Это завершилось определени-ем группы характеристик, например такой, как «рас-пределение детей школьного возраста, влияющих науровень расходов на образование». Вносившиеся в фор-мулу изменения вызвали некоторую путаницу в отно-шении влияющих на расходы факторов и, соответствен-но, в распределение финансовой помощи. По мере вне-сения изменений в расчеты изменились и веса, исполь-зуемые для определения нормативов расходов, что по-влияло на объем финансовой помощи нижестоящимбюджетам на покрытие расходов на образование.В настоящее время данный метод применяется вкачестве базового к семи статьям расходов, перечис-ленным ниже, вместе с факторами, влияющими на уро-вень расходов по этим статьям.Факторы, влияющие на расходные потребности по статье «Образование» в Англии и Уэльсе [2, 3]Фактор 1975-1976 гг. 1976-1977 гг. 1977-1978 гг. 1978-1979 гг.Свыше 50 чел. на 1 акр (= 0,4 га) X - - нпКол-во человек на 1 акр нп нп нп XСвыше 1,5 акра на человека X X X нпСвыше 3,0 акра на человека X - - нпКол-во акров на человека нп нп нп XКол-во строящихся жилых домов - X - -Уменьшение численности населения за 10 лет X - - нпУменьшение численности населения за 5 лет - X - нпКол-во одиноких стариков X X X -Кол-во жителей, не имеюших элементарных удобств нп X X XПеренаселенность нп X X нпДомовладения, занимаемые несколькими семьями нп нп X нпКол-во неполных семей, имеющих детей нп X X -Уровень безработицы нп нп X XЗатраты на оплату труда нп нп X XКол-во учащихся начальных школ X X X* X*Кол-во учащихся общеобразовательных школ младше 16 лет X X X* X*Кол-во учащихся младше 16 лет, получ. прямые субсидии X X X* X*Кол-во учащихся общеобразовательных школ старше 16 лет X XКол-во уа»1Ч"хся старше 16 лет, получ. прямые субсидии X XКол-во учяпрлся, продолжающих образование на дневн. отд. X X -Примечание. X - отобранный фактор; НП - не проверялось; X*- показатели проверялись, но фактор отобран не был.Образование: количество учащихся; количествоучащихся, требующих особого подхода; количествоучащихся из малообеспеченных семей; затраты на оп-лату труда работников образования; арендная плата;плотность населения.Содержание автомобильных дорог: протяженностьдорожной сети; затраты на рабочую силу; плотностьтранспортных потоков; численность населения, часто-та выпадения атмосферных осадков в виде снега.Социальное обеспечение: количество жителей в воз-расте старше 65, 75 и 85 лет; количество детей из не-полных и малообеспеченных семей, а также прожива-ющих в арендуемых помещениях и в семьях, не имею-щих жилья; число детей из семей, принадлежащих кцветным национальным меньшинствам; число жите-лей в возрасте от 18 до 64 лет; число граждан, страда-ющих психическими расстройствами; число граждан,имеющих физические дефекты; число граждан, про-живающих в перенаселенных жилых помещениях; чис-ло граждан, проживающих в арендуемом жилье; ко-личество семей, проживающих в помещениях, нахо-дящихся в совместной собственности; численностьцветных национальных меньшинств.Служба противопожарной охраны, численностьнаселения; плотность населения; количество пожаров;количество объектов повышенной пожароопасности;протяженность береговой линии.Содержание полиции: численность населения; плот-ность населения; количество вызовов полиции; коли-чество правонарушений; интенсивность уличного дви-жения; число граждан, проживающих в перенаселен-ных жилых помещениях; количество семей, прожива-ющих в помещениях, находящихся в совместной соб-ственности; протяженность существующей дорож-ной сети; расходы на поддержание общественной бе-зопасности;Другие виды услуг: численность населения; плот-ность населения; затраты на рабочую силу; аренднаяплата.Капитальные затраты: погашение основной сум-мы и выплаты процентов по кредитам.Основным методом выбора факторов и определе-ния их удельных весов является регрессионный ана-лиз. Однако применительно к некоторым статьям рас-ходов факторы и удельные веса определяются на ос-новании экспертной оценки после консультации с ре-гиональными (местными) властями. Описанный методприменяется только к текущим расходам и не вклю-чает капитальные затраты.Как и для Австралии, по данным факторам рас-считывается отношение между значением, которое ониимеют в конкретном территориальном образовании,и средним значением по всем территориальным обра-зованиям. Таким образом определяются относитель-ные показатели потребности каждого субфедерально-го уровня в бюджетных расходах, которые далее ис-пользуются для проведения процедуры выравнивания.Система, применяемая в Великобритании, являет-ся, пожалуй, самой всеобъемлющей из всех современ-ных систем. Она позволяет: учитывать почти все (су-ществующие на данный момент) бюджетные услуги ипри этом включать в анализ широкий спектр особен-ностей территориальных образований, в том числестоимостные различия; добиться практически полно-го выравнивания благодаря тому, что обеспечивают-ся одинаковые удельные затраты во всех территори-альных образованиях с одинаковыми условиями. Та-кое выравнивание достигается за счет крайней услож-ненности системы, для ее функционирования требу-ются большие объемы информации. Кроме того, этасистема не до конца понятна работникам местныхструктур власти из-за чрезвычайной сложности и не-достаточной прозрачности.БолгарияМестные органы власти в Болгарии лишь недавнополучили более или менее значительную самостоя-тельность, при этом в плане доходов они по-прежне-му зависят от центра, хотя на долю местных органоввласти и приходится сравнительно высокая доля об-щих бюджетных расходов. Главным источником до-ходных поступлений является «нормативная субси-дия», рассчитываемая на основе расходных потребно-стей, или нормативов, определяемых с помощью рег-рессионного анализа, как в Великобритании. Исполь-зуемые в анализе переменные включают численностьнаселения муниципального образования; подушевойдоход; количество поселков и деревень, входящих вего состав; число больных в местных стационарах;число неработающих одиноких матерей; количествоучащихся общеобразовательных школ и количествооказанных ритуальных услуг. С помощью регресси-онного анализа определяются удельные веса, которыезатем присваиваются указанным переменным.КанадаВ Канаде не используются нормативы расходов. Врамках целевой программы социальной поддержки,которая является частью трансферта на здравоохране-ние и социальную помощь, федеральное правительствокомпенсирует провинциям 50% их расходов на поддер-жку нуждающимся и прочие социальные программыгосударственной поддержки (на каждый потраченныйпровинцией доллар федерация выдает трансферт в раз-мере 50 центов). При этом расходы провинций должныотвечать определенным требованиям, в частности дол-жны строиться с учетом первоочередных потребностейполучателей помощи. В рамках этой программы про-винции получали разный объем подушевых трансфер-тов, поскольку объем помощи зависел от политики ре-гионов. Другие виды трансфертов используются длявыравнивания бюджетного потенциала субфедераль-ных органов власти и не учитывают их расходных по-требностей.Республика ЧехияВ Чехии субсидии играют довольно скромную рольв финансировании расходов местных органов власти.Основной упор здесь делается на отчисления от нало-гов, распределяемых между центром и нижестоящи-ми бюджетами, а также трансфертные платежи. Вы-деление субсидий нижестоящим уровням власти наконкретные цели осуществляется на основе определе-ния потребностей регионов в бюджетных услугах спомощью различных показателей, таких, например,как число выданных свидетельств о рождении илисмерти, количество начальных школ или количестводомов престарелых. Аналогичная методика определе-ния расходных потребностей применяется в Польшеи Словакии (Организация экономического сотрудни-чества и развития, 1994 г.).ФранцияВо Франции на основе оценки расходных потреб-ностей рассчитывается несколько видов трансфертов [3],в частности, средства на поддержку городов, предос-тавляемые м\тшципалитетам с населением свыше 10 тыс.человек. Сначала рассчитывается так называемый «син-тетический индекс потребностей», определяемый с по-мощью таких показателей, как количество единиц му-ниципального жилья, количество единиц жилья, зани-маемого получателями пособий на оплату жилья, а так-же ряд показателей бюджетного потенциала. Затем наоснове значений численности населения и «синтетичес-кого индекса потребностей» рассчитывается размервыделяемых финансовых средств, корректируемый до-полнительно на площадь муниципалитета. Аналогич-ная финансовая помощь предоставляется сельским тер-риториальным образованиям, для которых «синтети-ческий индекс потребностей» рассчитывается исходя изчисленности населения, протяженности дорог, числашкольников и налогового потенциала.ГерманияВ Германии имеются три основных источника меж-бюджетных перечислений финансовых средств: отчис-ления от распределяемых на долевой основе доходовот налогов на доходы физических лиц и доходы кор-пораций, а также от налога на добавленную сто-имость; вспомогательные субсидии, предоставляемыедля выравнивания бюджетного потенциала земель, и«межземельные выравнивающие платежи», служащиекомпенсацией за особые расходы земель [4]. Из всехуказанных видов финансовой помощи только межзе-мельные (межрегиональные) выравнивающие плате-жи рассчитываются частично на основе оценки рас-ходных потребностей. При этом расходные потреб-ности земель определяются очень простым и прибли-женным способом как произведение средних для всейГермании подушевых доходов земель и взвешеннойчисленности населения земли (т.е. региона), причемкрупным землям присваиваются более высокие удель-ные веса, чтобы учесть повышенные расходные по-требности, не учитенные в полной мере в таком пока-зателе, как численность населения. Данный метод фак-тически сводится к подходу, при котором бюджетныедоходы выравниваются на подушевой основе и нор-мативы расходов практически не учитываются.ВенгрияВ обязанности местных органов власти Венгрии вхо-дит оказание населению ряда первоочередных услуг приобеспечении «по возможности равного» для всех граж-дан уровня предоставляемых услуг. Одним из основныхисточников финансирования расходов на оказание та-ких услуг является ряд нормативных субсидий, вклю-чая 11 нормативных субсидий на нужды образования,6 - на оказание социальной помощи и 5 - на оказаниедругих (неспециализированных) видов помощи. Субси-дии, выделяемые на нужды образования и оказание со-циальной помощи гражданам, рассчитываются исходяиз анализа затрат, тогда как субсидии на оказание дру-гих видов помощи определяются на основе показате-лей другого рода (например, подушевых).ИндияИндия недавно внесла изменения в методику рас-чета трансфертов из центрального бюджета, распре-деляемых между штатами. В соответствии с действу-ющей методикой 20% объема трансфертов выделяет-ся исходя из численности населения, 60% - исходя из«разрыва» или отклонения подушевых доходов шта-та-получателя трансферта от доходов штата, где за-фиксирован их наивысший уровень в расчете на душунаселения; 5% - в соответствии с состоянием инфра-структуры, 5% - в зависимости от площади террито-рии и 10% - в зависимости от налоговых усилий. Хотяданная формула используется для распределения фи-нансовой помощи между регионами, она содержит всебе определение расходных потребностей в отноше-нии небольшой части трансфертов. Так, например,если говорить о 5% от общего фонда средств, выделя-емых штатам в зависимости от площади территории,то 5%, которые получит штат, будут равны отноше-нию площади его территории к общей площади тер-ритории Индии. Иными словами, если обозначитьплощадь штата s как As, а общую площадь террито-рии Индии как А, то штат s получит A si А от общегофонда 5-процентных трансфертов. Аналогичным об-разом осуществляется расчет трансфертов из 20-про-центного фонда, распределяемого между штатами взависимости от численности населения. Показательсостояния инфраструктуры определяется экспертнымпутем. Аналогичным образом рассчитывается ряд дру-гих трансфертов. Данные показывают, что эти транс-ферты являются в определенной степени выравнива-ющими.ЯпонияЦентральное правительство Японии практическивсю финансовую помощь нижестоящим уровням влас-ти распределяет в целях выравнивания расходных по-требностей, а также бюджетного потенциала. Расход-ные потребности определяются для таких статей, каксодержание полиции, общественные работы, образова-ние, социальное обеспечение и трудовые ресурсы, про-мышленность и экономика, а также общее управление.Нормативы расходов не соответствуют фактическимбюджетным расходам. Они рассчитываются на основетак называемого «образцового местного правитель-ства», представляющего собой условную префектуру снаселением в 1,7 млн человек и площадью 6900 кв. кмили муниципальное образование с населением 100 тыс.человек и площадью 160 кв. км. Нормативы по каждойстатье расходов равны произведению трех переменных:«удельной себестоимости» услуги, определяемой еже-годно на основе экспертной оценки; «единицы измере-ния», представляющей собой переменную, позволяю-щую определить «коэффициент использования» бюд-жетной услуги (например, количество полицейских, не-обходимых для обеспечения должной защиты населе-ния; число жителей, нуждающихся в противопожарнойохране, протяженность дорог), а также «поправочногокоэффициента» - переменной, отражающей уровеньзатрат на предоставление услуги, который для терри-тории может быть выше или ниже среднего по стране.Используемые в настоящее время поправочные ко-эффициенты разбиты на несколько разных категорий,каждая из которых стремится внести в нормативнуюудельную себестоимость оказания услуги поправку наособенности того или т о г о территориального обра-зования.1. Коэффициент поправки на тип учебного заведе-ния, с помощью которого удельная себестоимость кор-ректируется на различия в затратах, связанных с ти-пом учебного заведения (например, различия междузатратами на технические и сельскохозяйственныеучебные заведения).2. Коэффициент поправки на численность населе-ния, позволяющий учитывать эффект масштаба, свя-занный с большой численностью населения.3. Коэффициент поправки на плотность населения,позволяющий учитывать эффект масштаба, связанныйс высокой плотностью населения.4. Коэффициенты поправки на особые факторы,такие, как затраты на оплату труда и пособия на оп-лату жилья.5. Коэффициенты поправки на климатические усло-вия, позволяющие учитывать повышенные затраты напредоставление услуг в районах с холодным климатом.6. Коэффициенты поправки на финансовый потен-циал, позволяющие учитывать повышенные расход-ные потребности регионов с более высокими расхо-дами на обслуживание долга.7. Коэффициенты поправки на быстрый рост значе-ния единицы измерения, позволяющие учесть рост зат-рат в случае быстрого роста численности населения.8. Коэффициенты поправки на быстрое уменьше-ние значения единицы измерения, позволяющиеучесть рост затрат в случае быстрого снижения чис-ленности населения территории.КореяВ Корее используется аналогичная система дляраспределения финансовых средств между местнымиорганами власти из одного из крупнейших источни-ков финансирования расходов местных бюджетов -местного долевого налога. Нормативы бюджетныхпотребностей для этого вида трансфертов рассчиты-ваются как сумма расходов по 29 различным расход-ным статьям, где расходы по каждой категории рав-ны произведению удельной себестоимости услуги, еди-ницы измерения и поправочного коэффициента, ана-логично тому, как это делается в Японии.ПортугалияСистема распределения финансовой помощи, ис-пользуемая в Португалии, очень проста и предусмат-ривает использование приближенных расчетов норма-тивов расходов для одного из видов трансфертов, вы-деляемых из Фонда финансового выравнивания. Упо-мянутые нормативы определяются на основе целогоряда показателей стоимости, а также показателей, от-ражающих отклонения этих значений стоимости отсреднего в большую или меньшую сторону. Каждое тер-риториальное образование получает трансферт, рассчи-тываемый следующим образом: 45% выделяется пропор-ционально численности населения; 15% делятся поров-ну между территориями; 15% выделяется пропорцио-нально площади; 10% - пропорционально протяженно-сти дорог; 5% - пропорционально числу детей; 5% -пропорционально числу церковных приходов; 5% - натруднодоступные районы и 5% - на районы со слабойналоговой базой. В основном факторы выбираются стаким расчетом, чтобы они отражали расходы муни-ципалитетов на оказание услуг населению.ИспанияВ Испании недавно была проведена реформа сис-темы распределения финансовой помощи между ре-гиональными органами власти [5]. Новая система пре-дусматривает распределение финансовой помощи наоснове следующих шести показателей: численностинаселения; площади территории; количества государ-ственных учреждений, переведенных из Мадрида врегионы; удаленности от Мадрида; относительногоуровня благосостояния территории и налоговые уси-лия. Самые высокие удельные веса присваиваютсяпервым четырем из шести вышеперечисленных фак-торов, при этом они являются приближенными пока-зателями расходных потребностей. Трансферты му-ниципальным образованиям рассчитываются по ана-логичной, но более простой формуле, основанной натаких показателях, как численность населения, пло-щадь территории, количество государственных школи налоговые усилия территорий.ШвецияКак и в Испании, в Швеции была проведена ре-форма, упростившая систему распределения финансо-вой помощи путем: отмены ряда целевых субсидий изамены их нецелевыми субсидиями, выделяемыми длявыравнивания доходного потенциала; пополнения до-ходов муниципалитетов, где на протяжении длитель-ного времени происходит уменьшение численности на-селения и для выравнивания различий между терри-ториями в стоимости предоставления услуг. В после-днем случае необходимо определять нормативы рас-ходов. При расчете нормативов применяется множе-ство показателей потребностей, необходимых глав-ным образом для учета различий в стоимости. В тер-риториальных образованиях, где высока доля преста-релых в общей численности населения, потребности втакой бюджетной услуге, как здравоохранение, будутвыше. Там же, где выше процент детей школьноговозраста, будут выше расходы на образование; тамже, где выше процент работающих женщин, возрас-тают расходы на содержание детей в дошкольных уч-реждениях. Муниципальные образования с большойплощадью территории несут повышенные транспор-тные затраты на организацию перевозки школьникови помощь престарелым и инвалидам. Новая системаявляется попыткой обосновать подушевые расходытерриторий с помощью регрессионного анализа и при-своения удельных весов, включая такие объясняющиепеременные, как климат, возрастной состав населения,плотность населения и социальная структура.ШвейцарияРасходные потребности являются одним из фак-торов, принимаемых в Швейцарии во внимание прираспределении трансфертов. Метод, который здесь ис-пользуется для определения расходных потребностей,очень схож с методикой, применяемой в Германии.Расходные потребности кантона рассчитываются какпроизведение двух сомножителей: средних по странеподушевых кантональных доходов и показателейнаселения кантона. Затем вносятся дополнительныепоправки на повышенные затраты на предоставлениеуслуг в гористых районах и густонаселенных местно-стях. Метод способствует умеренному выравниваниюбюджетной обеспеченностиТаким образом, само по себе определение норма-тивов расходов является сложной задачей. Здесь нетединственно верного подхода или универсальных,общепринятых показателей. Однако на основанииопыта различных стран можно сделать ряд выводов.1. Определение нормативов расходов требует боль-ших усилий, взвешенного подхода и взаимодействиямежду различными уровнями власти.2. Используемые для определения нормативов рас-ходов методы могут оказывать серьезное влияние наповедение нижестоящих органов власти, поэтому тре-буется большая осторожность при выборе системыметодов.3. Часто более оптимальным представляется упро-щенный, но при этом более понятный и основанный наиспользовании легко доступных данных подход, дажеесли достигаемый с его помощью эффект выравнива-ния неполон, а возможности воздействия на поведениенижестоящих органов власти ограничены.4. Элементы выравнивания обязательно должныприсутствовать для обеспечения политической под-держки. Более того, определение нормативов расхо-дов является мерой политического характера.5. Необходимо составлять бюджет из имеющихсядоходных поступлений. Бюджетный процесс, осно-ванный на использовании нормативов, слишком сло-жен. Однако хуже всего то, что он вводит в заблуж-дение его участников, создавая у них впечатление, чтобюджетным процессом двигают потребности, а не ре-альные доходы. При формировании бюджета на ос-нове минимальных нормативных расходов основнойупор делается на выполнение заранее утвержденныхпрограмм и содержание существующих объектов вме-сто того, чтобы задаться нелегким вопросом: а нуж-но ли продолжать финансировать те или иные расхо-ды, не существует ли более эффективного пути дос-тижения целей? Убежденность в том, что центр по-прежнему должен обеспечивать регионы средствамидля осуществления минимальных расходов, отрица-тельно сказывается на эффективности расходованиясредств и способности органов власти на местах уве-личивать объем доходных поступлений.По сравнению с прошлой практикой значитель-ным шагом вперед в усовершенствовании бюджетно-го процесса в России стало осознание того, что фи-нансовые нормативы не должны устанавливаться вотрыве от доходной базы [6, 7]. Но если бюджетныйпроцесс будет основываться на нормативах, не соот-ветствующих факт ическому объему финансирования,вполне естественно ожидать, что региональные и ме-стные органы власти будут жаловаться на нехваткуфактических средств. Можно считать почти непре-ложной истиной, что любые нормативы будут под-вергаться критике либо потому, что их будут считатьнеобоснованно завышенными и вследствие этого по-стоянно недофинансируемыми, либо потому, что онине основаны на реальной оценке стоимости предос-тавления услуг по «соответствующим» стандартам.

Скачать электронную версию публикации