Methodology determination of governt expeditures of function and progressing of Russianfinancical system .pdf Финансы - совокупность деятельностей по созданию, увеличению, использованию и администрированию денежных фондов (запасов финансовых активов). Расходная часть (расходы) является элементом финансовой единицы [1].Другими словами, под финансами следует понимать государственные средства; совокупность ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении государства, т.е. его доходы и расходы (государственный бюджет) [2].Показателями, характеризующими сущность и функции государственных финансов, являются содержание и направление расходов - денежных средств (затрат) государства (финансовых органов), необходимых для выполнения его задач.Государственные расходы на разных этапах существования общества определяются общим направлением финансовой политики государства и его функциями. Расходы государства представляют собой денежные затраты, связанные с выполнением функций; распределяются и используются по различным направлениям.Бюджетные расходы классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько критериев (признаков) классификации расходов бюджета, которые по мере развития методов управления изменялись и совершенствовались.В русском финансовом праве (XIX - начало ХХ в.) государственные расходы России классифицировались преимущественно по ведомствам (или по государственному управлению), т.е. по министерствам и главным управлениям, которые заведовали этими расходами. Расходы заносились по ведомствам, согласно общему ежегодному финансовому плану. На основании «Правил о порядке рассмотрения госросписи» составлялась государственная роспись доходов и расходов на соответствующий год. Таким образом, отдельные статьи располагались в бюджете по министерствам или ведомствам, в распоряжении которых они находились. В целом госрасходы представляли собой сумму смет отдельных ведомств. В СССР до 1991 г. в бюджетной практике использовались классификации доходов и расходов: 1) союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик; 2) республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов. Несмотря на некоторые расхождения в построении двух классификаций, они обеспечивали единство бюджета. Особенность советской классификации (определялась как перечень и научно обоснованная экономическая группировка доходов ирасходов бюджета, приведенных в определенную систему) заключается в соединении предметной и ведомственной классификации расходов. В 1991 г. введена бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные группировки доходов и расходов бюджетов. Расходы бюджета планировались и учитывались по ведомствам в соответствии с их финансовыми планами и сметами, где расходы распределялись по назначениям и направлениям, каждое ведомство было распорядителем определенных кредитов. В советское время основное место в расходной части бюджета занимали затраты на народное хозяйство, расходы на управление составляли наименьший удельный вес в расходах госбюджета СССР. При этом необходимо учитывать особенности советской статистики [3].Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась в связи с проведением экономических реформ. Нацеленность на переход к рыночным отношениям обусловила снижение уровня бюджетного финансирования народного хозяйства. Заметно возросли расходы на содержание государственного аппарата. Таким образом, перечень затрат, их объем, формы и методы финансирования не являются неизменными.В соответствии с российским законодательством [4] бюджетная классификация РФ представляет собой группировку доходов и расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов, используемых для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и обеспечивающих сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.Бюджетная классификация РФ включает в себя ряд классификаций, в том числе: функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств (финансовых ресурсов) на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного самоуправления. Включает: 1) разделы, отражающие направление финансовых ресурсов; 2) подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов; 3) целевые статьи расхо-175дов бюджетов РФ (по конкретным направлениям деятельности, по целевым программам); 4) виды расходов бюджетов РФ, детализирующие направления финансирования бюджетных расходов в пределах целевых статей.В российской бюджетной практике выделяются несколько групп (разделов) расходов по функциональному назначению. Основные направления расходной части бюджета представлены в табл. 1.Структура расходов федерального бюджета в 1998-2007 гг., млрд руб.Т а б л и ц а 1Группы расходов1998199920002001200220032004200520062007Общегосударственные вопросы171,6227,9293,6332,6431,5415,9441,2521,4623,2808,2Национальная оборона84,998,4232,7239,3325,4397,5462,8578,3686,2822,1Национальная безопасность и правоохранительная деятельность52,159,0122,9139,7186,5273,1344,1455,3556,3662,9Национальная экономика50,656,8103,971,1127,6106,6117,5263,3358,6497,2Жилищно-коммунальное хозяйство18,78,027,329,742,254,366,412,154,353,0Охрана окружающей среды3,03,54,84,89,811,412,64,76,88,1Образование17,220,937,648,880,199,8121,6160,5212,0277,9Культура, кинематография и СМИ5,65,111,512,620,626,728,148,455,867,8Здравоохранение и спорт9,410,217,022,231,939,449,194,1160,4206,4Социальная политика35,141,965,6106,1426,4137,4151,6185,9216,5215,6Межбюджетные трансферты51,743,497,3186,6265,4796,4903,91215,41500,91844,3ИТОГО РАСХОДОВ499,9575,11014,21193,51947,42358,52698,93539,44431,05463,5Структура расходов федерального бюджета в 1998-2007 гг., %Группы расходов1998199920002001200220032004200520062007Общегосударственные вопросы34,339,628,927,922,217,616,314,714,114,8Национальная оборона17,017,122,920,016,716,917,216,315,515,1Национальная безопасность и правоохранительная деятельность10,410,312,111,79,611,612,712,912,512,1Национальная экономика10,19,910,35,96,54,54,47,48,19,1Жилищно-коммунальное хозяйство3,71,42,72,52,22,32,50,41,21,0Охрана окружающей среды0,60,60,50,40,50,50,50,10,10,1Образование3,53,63,74,14,14,24,54,54,85,1Культура, кинематография и СМИ1,10,91,11,11,11,11,01,41,31,2Здравоохранение и спорт1,91,81,71,91,61,71,82,73,63,8Социальная политика7,17,36,58,921,95,85,65,34,93,9Межбюджетные трансферты10,37,59,615,613,633,833,534,333,933,8ИТОГО РАСХОДОВ100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0Особенностью структуры функциональной классификации расходов федерального бюджета является разделение расходов по сферам управления. Иначе говоря, такая классификация расходов отражает те сферы деятельности государства, в которые направляются денежные средства, т.е. содержит группы затрат, отражающих государственные функции.Основными статьями расходов федерального бюджета в 1998-2007 гг. являются общегосударственные вопросы (прежде всего расходы на государственное управление - функционирование государственных органов власти), национальная оборона страны, межбюджетные трансферты (расходы на финансовую поддержку территорий). Однако в государственных расходах РФ доля затрат на финансирование общегосударственных вопросов за последние годы снизилась, наблюдается значительный рост издержек на финансовую помощь регионам.В разделе «Общегосударственные вопросы» группируются только те расходы на руководство и управление, которые связаны с реализацией функций общегосударственного характера. Это расходы на функционирование органов государственного управления: гла-вы государства - Президента РФ (Администрация Президента РФ), высшего должностного лица субъекта РФ и органа местного самоуправления, законодательных (представительных) органов государственной власти (Совет Федерации, Государственная дума, Счетная палата РФ) и местного самоуправления, Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций; и расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора в этих сферах. Расходы на руководство и управление в сфере других установленных функций государства относятся к соответствующим этим функциям разделам.Экономическая классификация расходов бюджетов РФ представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Основными классификационными категориями данной классификации являются следующие группы операций:1))расходы;2)поступление нефинансовых активов;3)поступление финансовых активов;4)выбытие финансовых активов.1)176Включение операций с активами в состав экономической классификации расходов связано с необходимостью обеспечить формирование показателя дефицита/профицита бюджета в соответствии с требованиями действующего бюджетного законодательства [5].По экономическому признаку классификации основная часть бюджетных средств приходится на текущие расходы, обеспечивающие текущее функционирование государственных органов и бюджетных учреждений (зарплата работников бюджетной сферы, расходы на покупку товаров для государственных нужд, оплата услуг), оказание государственной поддержки другим бюджетам (группа операций I). Эти расходы включают следующие статьи затрат:1))оплата труда (заработная плата, прочие выплаты) и начисления на оплату труда;2)приобретение услуг (услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, арендная плата за пользование имуществом, услуги по содержанию имущества, командировочные, прочие услуги);3))обслуживание внутренних и внешних долговых обязательств (выплата процентов по государственному внутреннему и внешнему долгу РФ, выплата процентов по государственному внешнему долгу субъектов РФ, выплата процентов по ценным бумагам субъектов РФ (муниципальным ценным бумагам));4))безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям (государственным и муниципальным организациям и за их исключением);5)безвозмездные и безвозвратные перечислениябюджетам - текущие трансферты (перечисления: другим бюджетам бюджетной системы РФ, наднациональным организациям и правительствам иностранных государств, международным организациям);6))социальное обеспечение - трансферты населению (пенсии, пособия и выплаты по пенсионному, социальному и медицинскому страхованию населения; пособия по социальной помощи населению; пенсии, пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления);7)прочие расходы (расходы, не связанные с оплатой труда, приобретением услуг учреждениями для собственных нужд, обслуживанием государственных и муниципальных долговых обязательств, предоставлением за счет средств бюджетов безвозмездных и безвозвратных трансфертов организациям, бюджетам, осуществлением социального обеспечения).Также из экономической классификации можно выделить так называемые «капитальные расходы» бюджета (группы операций II-IV), связанные с финансированием инновационной и инвестиционной деятельности, или, по-другому, расходы, связанные с капиталовложением (государственные инвестиции) и приростом запасов:II. Поступление нефинансовых активов (увеличение стоимости: основных средств, нематериальных активов, материальных запасов) - это капитальные вложения в основные фонды (приобретение оборудования и предметов длительного пользования, капитальное строительство, капитальный ремонт жилого фонда), создание государственных запасов и резервов (приобретение товарно-материальных ценностей для государ-ственных запасов и резервов), приобретение земли и нематериальных активов.III.Поступление финансовых активов (увеличениестоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам -предоставление кредитов или бюджетных ссуд).IV.Выбытие финансовых активов (уменьшениестоимости ценных бумаг, кроме акций и иных формучастия в капитале; уменьшение задолженности побюджетным кредитам - возврат кредитов или бюджетных ссуд).Таким образом, по экономическому содержанию существует деление государственных расходов на текущие (расходы на государственное потребление) и капитальные (расходы на оказание услуг обществу, или инвестиции).Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Ведомственная структура бюджетных расходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ведомственный критерий классификации позволяет выделить в каждой группе расходов главных распорядителей бюджетных средств: соответствующее министерство, ведомство, государственное, муниципальное учреждение или другое юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот вид классификации расходов бюджета показывает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с институциональными изменениями системы государственного управления. Данная классификация наиболее объемна по содержанию.Таким образом, бюджетная классификация выделяет расходы по главным распорядителям бюджетных средств (ведомственная классификация), по экономическому содержанию (экономическая классификация) и по выполняемым функциям (функциональная классификация). В основе бюджетной классификации лежит такая группировка показателей, которая дает представление о социально-экономическом и ведомственном разрезе формирования доходов и направлении средств, их составе и структуре. По целевому критерию или назначению бюджетные расходы подразделяются на конкретные виды затрат. Такая классификация создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований.В целом стоит отметить, что бюджетная классификация РФ является неотъемлемой частью единой системы регистрации и обобщения данных о государственных и муниципальных финансах и позволяет формировать информацию для эффективного управления финансами.Главной особенностью государственных расходов является их специализация, т.е. употребление государственных средств строго согласно их назначению.Иной подход к определению государственных расходов (на основе финансовой оценки затрат) выделяет [6]:1) функциональные (или программно-целевые) расходы, связанные с осуществлением различных государственных функций;1772) административные расходы.Административные расходы зачастую не зависят от выполняемых функций и включают:- расходы на аренду и содержание служебных помещений (оплата аренды помещений, оплата содержания зданий, расходы на проведение капитального ремонта административных помещений);- расходы на оплату коммунальных услуг: оплата потребления тепловой энергии (оплата отопления и технологических нужд, оплата потребления газа, оплата потребления котельно-печного топлива), оплата потребления электрической энергии, оплата водоснабжения помещений, оплата льгот по коммунальным услугам, прочие коммунальные услуги;- командировочные расходы (расходы на командировки и служебные разъезды);- расходы на транспортные услуги;- расходы на оплату услуг связи.Итак, в государственных расходах выделяют: общую структуру (состав) расходов; расходы на управление; ведомственную структуру бюджетных расходов (в том числе расходы органов финансовой системы).В частности, расходы на управление представляют собой затраты на содержание органов управления и связаны с выполнением функций соответствующим органом. Например, расходы на содержание органов финансовой системы, выполняющих государственные административно-управленческие функции, либо отдельные финансовые функции: денежную, фискальную (налоговую), бюджет-ную, управление государственным кредитом (государственным долгом), контрольно-надзорную.Так как основу финансовой системы создают органы расширенного правительства и государственные расходы определены на федеральном уровне, то особо важными являются изменения в структуре расходов на управление.С точки зрения функционально-административного подхода в составе расходов на содержание органов управления выделяют группы ассигнований на: 1) фонд заработной платы работников управления, 2) начисления на заработную плату, 3) канцелярские расходы, 4) командировочные расходы, 5) хозяйственные расходы (на приобретение инвентаря, оборудования, транспортных средств), 6) на содержание и капитальный ремонт административных помещений, 7) прочие расходы (содержание охраны, отчисления на государственное социальное страхование и т.д.). Расходы на содержание органов управления строго лимитированы.В расходной статье бюджета выделяются средства на содержание органов госуправления, в том числе на функционирование органов финансовой системы. Расходы на содержание органов финансовой системы постоянно увеличиваются. Рост затрат на финансовую деятельность и обеспечение нормального функционирования органов государственного управления обусловлен расширением сферы органов и госаппарата в целом.Расходы федерального бюджета на финансирование органов государственного управления, в том числе и на финансовую систему, отражены в табл. 2.Динамика расходов на содержание органов госуправления в РФТ а б л и ц а 2ГодыРасходы всего, млн руб.Расходы на гос. управление, млн руб.Доля расходов на управление, %Расходы на финансовую систему, млн руб.Доля расходов на финансовую систему, % к общему объему расходов1995*284 778,25 175,21,83 441,21,21996*437 250,06 749,31,53 795,90,91997*529 765,211 593,02,27 933,51,51998499 945,212 085,72,47 090,01,41999575 046,613 747,32,48 147,31,420001 014 196,326 842,62,625 445,42,520011 193 482,940 699,93,436 869,83,120021 947 386,356 745,62,948 734,32,520032 345 641,466 506,92,861 736,82,620042 698 867,280 720,83,067 679,92,520053 539 450,696 991,52,785 978,92,420064 431 076,8139 313,03,1125 700,12,820075 463 479,9203 251,53,7188 665,33,5* С учетом деноминации.В табл. 2 показано увеличение удельного веса издержек на государственное управление в общих расходах федерального бюджета, в том числе и увеличение доли расходов на содержание финансовых органов в общем объеме государственных расходов (в % к итогу). Приведенные показатели свидетельствуют об опережающем росте расходов на управление: доля в расходах в общем объеме бюджета выросла с 1,8% в 1995 г. до 3,7% в 2007 г. При этом удельный вес затрат на функционирование исполнительных органов государственной власти уже на протяжении ряда лет составляет 0,7% в федеральном бюджете. Удельный вес расходов на финансовое управление в общих расходах федерального бюджета в среднем за 10 лет составляет 2,2%.С точки зрения организационно-административного аспекта финансовая система рассматривается как совокупность финансовых органов государства, выполняющих административно-управленческие функции (либо отдельные финансовые функции) [7]. В данном аспекте актуальным является вопрос о критерии расходов, который позволяет выделить издержки (затраты) государства на: финансовую систему в целом, отдельные элементы (органы) финансовой системы, отдельные функции финансовой системы.В данном случае государственные расходы определены на уровне федерального бюджета, поскольку органы расширенного правительства и создают основу финансовой системы. Поэтому, рас-178сматривая государственные расходы на финансовую систему, необходимо рассмотреть ведомственный аспект бюджетной классификации. Так, ведомственная классификация включает распределение расходов по финансовым органам как элементам финансовой системы.По аналогии с моделью размеров государства [8] можно определить размер финансовой системы, под которым следует понимать ее относительные (абсолютные) величины. Показатели размеров финансовой системы РФ отражены в табл. 3 и позволяют оценить эффективность государственных затрат в финансовой сфере.Динамика расходов на функционирование органов финансовой системы РФ*, тыс. руб.Т а б л и ц а 3Финансовый органОбщая сумма расходов, тыс. руб.Сумма затрат на управление, тыс. руб.Доля расходов на содержание, %Министерство финансов РФ1 820 768 701,13 011 289,30,17Федеральная налоговая служба99 087 642,194 697 618,395,57Федеральная таможенная служба56 574 956,9920 926,51,63Федеральное казначейство28 570 716,221 417 321,074,96ФС финансово-бюджетного надзора1 988 541,51 977 941,599,47ФС по финансовому мониторингу763 787,0585 827,076,70ФС страхового надзора248 848,7245 397,098,61ФА по управлению федеральным имуществом2 969 992,81 655 130,255,73ФА кадастра объектов недвижимости17 971 581,53 936 906,221,91ФА по государственным резервам5 539 932,7408 356,47,37ФА по управлению особыми экономическими зонами11 808 587,6233 760,11,98ФС по финансовым рынкам748 754,9600 291,580,17ФС по тарифам376 388,5346 713,292,12Федеральная регистрационная служба19 051 897,314 322 939,575,18Пенсионный фонд России1 727 799 879,142 161 628,92,44Фонд социального страхования РФ287 493 479,510 891 953,03,79Фонд ОМС РФ139 573 350,4149 654,20,11ЦБ РФН.д.Н.д.Счетная палата1 668 814,81 485 794,389,03ИТОГО4 223 005 852,6199 049 448,14,71*В таблице приведены имеющиеся конкретные данные на 2007 г. (кроме ЦБ РФ, годовой отчет за 2006 г.), согласно официальным источникам; ФА - федеральное агентство, ФС - федеральная служба.Государственные расходы осуществляются в форме финансирования затрат в соответствии с конкретно поставленными целями, например на содержание органов финансовой системы. Таким образом, размер финансовой системы можно охарактеризовать объемом затрат (госрасходов) на управление. По-другому, размер финансовой системы определяется потоком расходуемых средств.Доля расходов на функционирование финансовой системы в общем объеме государственных расходов (включая бюджеты внебюджетных фондов) составляет 55,42%.Итак, расходы бюджета по своему содержанию и структуре (составу) характеризуют направление и цели бюджетных ассигнований, а в целом отражают задачи и функции государства. Затраты, связанные с выполнением функций органов государственного управления, входят в состав бюджетных расходов на управление. Затраты на финансовую систему являются составной частью общих издержек управления, финансируемых за счет бюджетных средств.Государство обеспечивает функционирование финансовой системы в двух ее значениях следующим образом:1) осуществляет финансовые функции в целях выполнения основных направлений деятельности в области финансов, а именно:- организует денежную эмиссию, денежное обращение и расчеты;- аккумулирует денежные средства в виде налоговых платежей в бюджет, затем перераспределяет налоговые поступления в виде госрасходов (посредством бюджетной системы);- контролирует расходование бюджетных средств с одной стороны, надзирает за государственными финансовыми органами - с другой;- управляет государственным долгом;2) реализует финансовые функции через систему финансовых органов, которые в пределах своей компетенции осуществляют финансовую деятельность государства: руководят государственными финансами (федеральным бюджетом и средствами внебюджетных фондов, налоговой системой, государственным долгом), муниципальными финансами, денежно-кредитной системой, рынком ценных бумаг, организуют и осуществляют страхование, валютно-денежное обращение, таможенное регулирование и эмиссию.Расходы на государственное управление определяются функциями государства, с расширением которых увеличивается потребность в финансовых ресурсах и происходит значительный рост государственных расходов. Так, выполнение государством финансовых функций вызывает необходимость осуществления расходов на функционирование финансовой системы.В целях должного содержания финансовой системы и ее эффективного функционирования необходима научно обоснованная модель финансового управления. Актуальными являются вопросы об отсутствии отечественной теоретической базы, о потребности в регламентации деятельности органов финансовой системы, насколько обоснованы размеры финансовой системы, насколько эффективно функционируют элементы финансовой системы как распорядители финансовых ресурсов.179Финансовая система должна иметь свои правовые нормы, установленные нормативно-законодательными актами. В Российской Федерации отсутствует законодательный документ, регламентирующий деятельность органов финансовой системы. По каждому из элементов финансовой системы издаются отдельные нормативные акты (постановления, указы), определяющие, главным образом, область их компетенции. Такие вопросы, как расходы на финансовое управление (затраты на финансовые структуры), законом не регулируются. Необходим законодательный акт, регулирующий деятельность органов финансовой системы. В целях эффективного функционирования финансовых органов необходима регламентация расходов государства на управление.Таким образом, вследствие отсутствия нормативного обеспечения финансовой системы не существует и формального закрепления государственных расходов на ее функционирование. Отсюда существует необходимость правовой регламентации финансовой системы России в виде принятия Федерального закона «О финансах и финансовой системе РФ», закрепляющего затраты государства на финансовое управление. Также возможен вариант, когда регламентация расходов на финансовую систему РФ может быть установлена в Федеральном законе «Об основах финансового законо-дательства РФ», разработанном в целях комментария к Бюджетному кодексу РФ и включающем положения относительно затрат на управление.Правовое оформление финансовой системы даст возможность оценить эффективность государственных затрат в финансовой сфере, обосновать расходы на финансовое администрирование.В заключение (исходя из вышесказанного) стоит отметить направления повышения эффективности функционирования и развития финансовой системы РФ:- разработка теории финансового администрирования;- обеспечение нормативной базы функционирования финансовой системы РФ на основе теоретических положений;- выявление основных критерий должного функционирования и развития финансовой системы;- оценка существующих размеров финансовой системы в плане государственных затрат в финансовой сфере;- пересмотр принципов финансирования элементов финансовой системы (без увеличения нынешних бюджетных расходов);- ограничение роста численности финансовых органов;- создание системы действенного и эффективного финансового контроля за целенаправленным использованием государственных расходов.

Скачать электронную версию публикации