Тheoretical and practical problems of realization of the regional ecological programmes.pdf Управляющее воздействие в сфере охраны окру-жающей среды невозможно без эффективного предви-дения ситуаций. В связи с этим большое значение при-обретает четкое научно обоснованное управление, ко-торое предполагает упорядочение, организацию дея-тельности уполномоченных субъектов посредством указания на определенный набор действий, которые должны быть ими выполнены.В Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Феде-рации» содержатся четкие положения о необходимости проведения в регионах исследований прогнозно-аналитического характера, о формировании концепций и программ развития территорий, налаживания систем социально-экономического мониторинга [1] (ст. 2871). Эти законодательные установки относительно регио-нальной научно обоснованной системы планирования и программирования легли в основу ряда нормативных документов федерального уровня, устанавливающих правомочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию целевых региональных программ.Между тем анализ нормативных документов приро-доохранной сферы свидетельствует об отсутствии единых методологических подходов в оценке эффективности ре-гиональных экологических программ, их роли и значимо-сти в системе природоохранных мер, соответствия требо-ваниям по принятию, реализации, источникам финанси-рования, как, впрочем, отсутствия самих единых форма-лизованных установок, формам контроля за их осуществ-лением. Недостаточное научное и методическое обосно-вание по разработке экологических программ приводит к их разнообразным вариациям в практическом правопри-менении, нередко формальному и декларативному подхо-ду со стороны региональных структур в процессе их при-нятия и последующем осуществлении.Отсутствие единых критериев по формированию экологических программ проявляется в различиях тео-ретических конструкций законов, закрепляющих дан-ный правовой механизм. В частности, сохраняется не-определенность относительно правомочий органов го-сударственной власти субъектов РФ по принятию ре-гиональных экологических программ [2. С. 113].Например, Федеральный закон «Об охране окру-жающей среды» [3. Ст. 133] устанавливает право при-нятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды. Водный кодекс РФ к пол-номочиям органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений относит разработку, утверждение и реализацию программ субъектов Рос-сийской Федерации по использованию и охране вод-ных объектов или их частей, расположенных на терри-ториях субъектов Российской Федерации [3. Ст. 2381].В Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» к полномочиям органов государст-венной власти субъектов Российской Федерации в об-ласти охраны и использования объектов животного мира относятся разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству объектов жи-вотного мира и среды их обитания [3. Ст. 1462].Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъ-екта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами само-стоятельно за счет средств бюджета субъекта Россий-ской Федерации (за исключением субвенций из феде-рального бюджета), относится решение вопросов орга-низации и осуществления региональных и межмуници-пальных программ и проектов в области охраны окру-жающей среды и экологической безопасности (ст. 26.3, п. 7) [3].Как видим, приведенные положения нормативных документов, различия законодательно Ст. 5005 уста-новленных формулировок относительно правомочий субъекта Федерации по принятию экологических про-грамм выявляют нечеткость позиции законодателя по данному вопросу. Указанная неоднозначность законо-дательного регулирования, по нашему мнению, обу-словлена в первую очередь проблемой разграничения предметов ведения, полномочий различных уровней публичной власти, продолжающимися перманентными перераспределениями указанных полномочий между государственными и муниципальными структурами.В научных работах, затрагивающих специфику дей-ственности программы, подчеркивается, что органы государственной власти субъектов РФ, органы местно-го самоуправления не только вправе, но и обязаны ис-пользовать программы как метод и форму регулирова-ния определенной сферы общественных отношений [2. С. 115].Наиболее важными аспектами реализации экологи-ческой программы должны выступать ее эффектив-ность, результативность. Одними из обязательных фак-торов достижения указанных качеств программы яв-ляются учет специфики территории, на которой она осуществляется. При их разработке должен соблюдать-ся комплексный подход к оценке территорий различ-ных масштабов, включая геолого-геоморфологические особенности территории; ландшафтные, климатические особенности; состояние загрязнения атмосферного воз-духа и поверхностных вод; состояние и нарушенность почв; состояние акустического режима; особенности электромагнитных полей; радиационную обстановку.100При этом экологические программы являются важ-ным звеном в координации природоохранной деятель-ности органов публичной власти на определенных тер-риториях. Особенностью экологических программ яв-ляется то, что они одновременно выступают в качестве правовой формы координации природоохранной дея-тельности управомоченных субъектов, с одной сторо-ны, и организационного механизма, который способст-вует разрешению экологических проблем - с другой. По своей сущности экологические программы в целом и региональные программы в частности неоднородны, имеют разную направленность, сроки действия, про-граммно-целевые установки.Так, анализ практики реализации экологических программ показывает, что среди них выделяются ком-плексные экологические целевые программы, имею-щие своей целью улучшение экологической ситуации на определенной территории в целом. По сути, в самом названии таких программ проявляется их содержатель-ная часть, направленность на комплексный характер решения экологических проблем. Различают также экологические программы пообъектной природоохран-ной деятельности, т.е. программы, нацеленные на ох-рану отдельных объектов, например, по соблюдению чистоты атмосферного воздуха, воды и т.д.В любом случае, независимо от конкретных харак-теристик той или иной целевой программы, общим базовым признаком здесь является координационное начало, или, иначе говоря, ее согласованность. Можно с уверенностью отметить, что эффективность реализа-ции такой программы будет во многом определяться скоординированностью составляющих частей, ее соот-ветствием экологической обстановке региона и объек-тивными потребностями в ее принятии. Элементы ко-ординации должны действовать в данных программах в течение всего срока их осуществления: они появляются в ней на моменте проектирования, содержатся в целе-вых программных установках, оказывают влияние на результат.Важной особенностью комплексных территориаль-ных целевых программ является их ориентация на со-циально-экономическое развитие соответствующей территории, т.к. сам факт действия целевой программы должен указывать на неразрывность социального, эко-логического и экономического аспектов территориаль-ного развития. При этом экологические региональные программы являются составной частью региональной социальной политики. В этих документах и результатах их осуществления как в зеркале отражаются концепту-альные подходы государственных и муниципальных структур к решению социальных проблем, созданию условий достойной жизни населения соответствующей территории.В определенной мере результативность программы определяется тем, насколько грамотно и профессио-нально она составлена, в какой мере целевая установка программы соответствует объективным критериям и условиям жизнедеятельности того или иного региона, оптимален ли круг управленческих государственных и муниципальных структур, участвующих в ее осуществ-лении, насколько верно, с учетом возможностей право-вого статуса, отражен в ней уровень компетенции кон-кретного субъекта управления в решении природо-охранных вопросов и согласовано его участие с други-ми уполномоченными субъектами. При этом управлен-ческая деятельность по реализации экопрограмм не мо-жет нарушать равновесия отдельных экосистем, и ис-пользование ресурсов биосферы должно осуществляться в пределах их воспроизводственных возможностей.Одну из главных составляющих экологических про-грамм представляет финансовая основа ее осуществле-ния. Вопросы финансирования, источников поступле-ния денежных средств на реализацию программ явля-ются ключевыми при разработке указанных докумен-тов. Финансовые ресурсы региональных программ обу-словлены состоянием бюджетных ресурсов регионов, их развитием. При этом основу планирования финан-совых расходов в этих документах должен составлять принцип реалистичности в оценке имеющихся ресур-сов в рамках реализации программы.Направленность региональных программ определя-ется приоритетами развития природно-ресурсного, ин-новационного потенциала, решением социальных про-блем. Эти программы должны быть взаимоувязаны по срокам и ресурсам с мероприятиями федеральных це-левых программ. Успешная реализация природоохран-ных проектов и программ в практической деятельности органов государственного и муниципального управле-ния возможна при учете субъективных или политиче-ских факторов.Эти факторы отличаются определенной неустойчи-востью и изменчивостью, однако в условиях переход-ной экономики, в процессе реформирования системы государственного и муниципального управления роль и влияние определенных политических сил, направлений весьма высока. Поэтому немаловажное значение, в том числе и в успешной природоохранной деятельности, имеют целевые установки и мотивация осуществления конкретных программ высшими должностными лица-ми органов государственного и муниципального управления. Уровень профессионализма менеджмента, нацеленность на результат, высокая мотивация реше-ния социальных проблем, согласованность действий соответствующих управленческих структур дают по-ложительные результаты.В этом аспекте заслуживает внимания целевая ре-гиональная программа Омской области от 27 июля 2007 г. № 944-ОЗ «Об охране атмосферного воздуха и мониторинговых исследованиях на территории Омской области до 2015 года» [4] (Ст. 3404), положительным моментом которой является указание конкретных предстоящих результатов. В частности, предусмотрено снижение объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух на 87,5 тыс. т в 2015 г.; увеличе-ние количества пунктов наблюдения за качеством ат-мосферного воздуха; увеличение на 75% мест и точек отбора проб при определении концентрации примесей в атмосферном воздухе.С целью обеспечения населения водой питьевого качества и в достаточном количестве была принята республиканская целевая программа «Обеспечение населения Удмуртской Республики питьевой водой на 2001-2010 годы». Программа неразрывно связана с решением всех социальных, экономических и экологи-101ческих проблем Республики. Принятие программы бы-ло обусловлено особой актуальностью обеспечения населения Республики качественной питьевой водой в связи с наблюдающимся загрязнением водных объек-тов и источников водоснабжения.Финансирование мероприятий по проектированию, строительству и реконструкция объектов водоснабже-ния и водоотведения в рамках реализации Программы ведется за счет средств федерального бюджета, рес-публиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований, а также за счет внебюджетных средств и средств предприятий.Таким образом, региональные экологические програм-мы представляют собой эффективное средство комплекс-ного решения экологических проблем региона и призваны стать действенным средством координации государствен-ных и муниципальных структур, а также бизнеса, предпри-ятий и организаций в природоохранной сфере.

Скачать электронную версию публикации