Development of penitentiary supervision after the Penitentiary Code adoption.pdf Вновь принятое уголовно-исполнительное законо-дательство закрепило ряд новых правовых приоритетов в области исполнения наказания и обращения с осуж-денными. Прежде всего, одним из основных ориенти-ров в развитии отечественной пенитенциарной системы стали международные стандарты, регулировавшие от-бывание уголовных наказаний. При этом ч. 4 ст. 3 Уго-ловно-исполнительного кодекса РФ (далее - УИК РФ) не исключила возможность при наличии соответст-вующих условий реализации международных правил, носивших рекомендательный характер. Во-вторых, гл. 2 УИК РФ закрепила ряд новелл, касавшихся пра-вового статуса осужденных. Наконец, в УИК РФ впер-вые прямо был предусмотрен судебный контроль в об-ласти пенитенциарных отношений.Согласно международным стандартам, уголовно-ис-полнительные меры, предполагающие изоляцию от общества, принято было именовать пенитенциарными и относить к ним все виды изоляционного воздействия, назначаемого в целях обеспечения интересов предва-рительного производства и правосудия по уголовным делам, а также безопасности при исполнении уголов-ных наказаний, исполнявшиеся в специальных закры-тых учреждениях на основании судебных решений и неисключавшие реализацию воспитательно-исправи-тельного воздействия при условии обеспечения прав и свобод лиц, в отношении которых эти меры применялись.После принятия УИК РФ российское законодатель-ство к числу таких мер относило уголовно-процес-суальное задержание, предварительное заключение под стражу, лишение свободы и арест как меру уголовного наказания. Несмотря на то что их применение было свя-зано с различными правовыми режимами, наблюдение за законностью их исполнения и отбывания включалось в предмет прокурорского надзора за исполнением зако-нов администрациями органов и учреждений, испол-няющих наказание и назначаемые судом меры принуди-тельного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.Включение в УИК РФ отдельной главы, посвящен-ной правовому положению лиц, отбывавших уголов-ные наказания, подвело итог нормативной разработке данной проблемы, проводившейся с середины 50-х гг. ХХ в. Согласно ч. 2 ст. 10 УИК РФ за основу правового положения осужденных был взят правовой статус гра-жданина РФ с учетом ограничений и изъятий, установ-ленных уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством. При этом было уточнено правовое положение осужденных к лишению свободы путем предоставления им отдельных специфичных прав, ка-савшихся материально-бытового обеспечения, а также регламентировавших их личную безопасность и охрануздоровья. В этом заключалось принципиальное отли-чие правового регулирования правового положения осужденных от ИТК РСФСР 1979 г. (после внесения изменений 1992 г.).Предоставление осужденным базового статуса граж-данина РФ актуализировало проблему прокурорского надзора за соблюдением осужденными возложенных на них обязанностей. Если раньше наличие данного направ-ления деятельности прокуратуры отчасти можно было объяснить действием ИТК РСФСР, устанавливавшего специальный, отличный от правового положения гражда-нина статус осужденного, в связи с чем с определенной долей натяжки можно было вести речь о том, что проку-рор мог надзирать за исполнением ими обязанностей, поскольку осужденные по своему правовому положению не приравнивались к гражданам и поэтому не исключались из предмета надзора как отдельные лица, то теперь в силу действия ст. 10 УИК РФ такое толкование закона не имело под собой юридического основания. К тому же ст. 22 УИК РФ, определив содержание прокурорского надзора, не со-держала упоминания о надзоре прокурора за соблюдением обязанностей осужденными, и сам уголовно-исполни-тельный закон не предоставил прокурору таких возможно-стей. В этой связи можно было заключить, что принятие УИК РФ фактически окончательно исключило надзор за соблюдением обязанностей осужденных из предмета дан-ной отрасли прокурорского надзора.Хотя принятие УИК РФ (при отсутствии соответст-вующих изменений ст. 32 Закона о прокуратуре) не уст-ранило существовавших формальных препятствий разви-тия правообеспечительного направления в рамках данной отрасли, деятельность прокуратуры, связанная с обеспе-чением прав осужденных, в рамках рассматриваемой от-расли приобрела самостоятельное содержание и новую направленность: если прежде при осуществлении надзора прокурор наблюдал в основном за полной и точной реа-лизацией нормативных предписаний обеспечительного характера со стороны соответствующих администраций, то теперь ракурс его надзора был обусловлен правовой оценкой соответствия возложенных на осужденного ог-раничений правовому положению осужденного как пол-ноправного гражданина общества с учетом специфики его статуса. При этом в связи с изменением уголовно-исполнительного законодательства правозащитное на-правление деятельности прокуратуры в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначенных судом мер принудительного характера, вышло на передний план и приобрело приоритетное значение.В результате прокуратура стала выступать в роли основного гаранта соблюдения прав и свобод лиц, на-101ходившихся в соответствующих учреждениях, т.к. сво-бодный доступ иных субъектов, способных обеспечить и защитить их права и свободы, согласно требованиям уголовно-исполнительного законодательства, был су-щественно ограничен. Осужденные и лица, в отноше-нии которых реализовывались меры уголовно-право-вого или уголовно-процессуального воздействия, в си-лу того, что находились в зависимом от соответствую-щего органа или учреждения положении, не всегда бы-ли в состоянии самостоятельно отстаивать свои права, свободы и законные интересы, а также обращаться за их защитой и обеспечением. В таких условиях только прокурорский надзор в полной мере мог обеспечивать надлежащее соблюдение прав и свобод лиц, претерпе-вавших изоляцию, связанную с уголовно-правовым, уголовно-процессуальным или иным принудительным воздействием, назначенным судом.Надзор за исполнением подавляющего большинства мер наказания, не связанных с изоляцией от общества, не предполагал комплексный характер наблюдения за их соблюдением в силу упрощенного содержания са-мой деятельности по их исполнению. Кроме того, по-скольку исполнение указанных видов наказания не предусматривало изоляции от общества, оно исключи-ло основное содержание уголовно-исполнительной деятельности, предполагавшее реализацию карательно-го, исправительно-воспитательного воздействия, а так-же осуществление мер безопасности в традиционном понимании. Это означало, что в отношении осужден-ных к таким мерам наказания соответствующими уго-ловно-исполнительными органами и учреждениями не могли применяться основные уголовно-исполни-тельные меры, включая, например, меры дисциплинар-ного воздействия. В этой связи полномочия, закреп-ленные в ст. 32-34 Закона о прокуратуре, не могли быть реализованы в отношении указанных органов и учреждений. В результате прокурорский надзор за со-блюдением законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, лишался основного своего содержания. Более того, УИК РФ установил, что все вопросы, возникавшие в ходе отбы-вания наказаний, не связанные с изоляцией от общест-ва, разрешались в судебном порядке.Поскольку был установлен судебный порядок раз-решения вопросов, возникавших в ходе отбывания ука-занных видов наказаний, правообеспечительная роль прокуратуры в отношении данной категории осужден-ных также была значительно снижена. В итоге надзор прокурора за соблюдением законности при исполнении уголовных наказаний, не связанных с лишением свобо-ды, фактически был ограничен наблюдением за распо-рядительной деятельностью органов и учреждений, ис-полнявших уголовные наказания, не связанные с изоля-цией от общества, не затрагивавшей права осужденных. С учетом того, что при осуществлении данного вида деятельности использовались правовые средства и мето-ды преимущественно общего надзора, данный вид над-зора в силу своего незначительного содержания едва ли мог рассматриваться в качестве отдельного направления в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнени-ем законов при исполнении уголовных наказаний и иных принудительных мер, назначаемых судом.Таким образом, правовое регулирование исполне-ния мер уголовного наказания, не связанных с изоля-цией от общества, закрепленное в УИК РФ, изменило содержание прокурорского надзора в данной отрасли. Специфика реализации указанных видов наказаний фактически сделала бессодержательным прокурорский надзор за соблюдением прав осужденных, отбывавших данные виды наказания, и практически установила об-щий надзорный режим за исполнением законов орга-нами и учреждениями, исполнявшими такие наказания.Установление в ст. 20 УИК РФ возможности судеб-ного контроля уголовно-исполнительной деятельности способствовало дальнейшему развитию этого институ-та. Статья 20 УИК РФ закрепляла три направления реа-лизации судебного контроля в уголовно-испол-нительной сфере: при решении вопросов, возникавших в ходе исполнения наказания и предполагавших дос-рочное прекращение, смягчение или изменение поряд-ка и условий его отбывания; при рассмотрении жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполнявших наказания; а так-же при уведомлении суда, вынесшего приговор, о на-чале и месте отбывания осужденными конкретных ви-дов наказания. Поскольку разрешение вопросов в рам-ках первого и последнего направлений до этого регу-лировалось уголовно-процессуальным законодательст-вом и относилось к стадии исполнения приговора, расширение сферы судебного контроля произошло в основном за счет закрепления возможности судебного разрешения обращений осужденных и иных заинтере-сованных лиц - сферы, традиционно относившейся к компетенции прокуратуры. В этой связи вновь возоб-новилась дискуссия о расширении судебного контроля за уголовно-исполнительной деятельностью, а также о возможности создания специализированных судов для рассмотрения и разрешения вопросов, связанных с ис-полнением приговора (пенитенциарных судов) [1. С. 43-49]. При этом спектр взглядов на затронутую проблему был представлен тремя основными позиция-ми: противников расширения судебного контроля и сохранения прежней надзорной роли прокуратуры [2. С. 225]; сторонников широкого введения института судебного контроля [3. С. 337-343] и выступавших за его введение при определенном изменении прежних форм прокурорской деятельности [4. С. 15-16].С учетом отмеченных исторических тенденций раз-вития различных форм пенитенциарного контроля и закрепления данной формы в ст. 20 УИК РФ едва ли был смысл выступать против введения этого института. С другой стороны, приняв во внимание историческую роль прокурора в обеспечении законности в данной сфере и специфику пенитенциарных отношений, не следовало также выступать и за ликвидацию прокурорского надзо-ра. В этой связи, безусловно, продуктивной и наиболее адекватно отвечавшей современным реалиям развития уголовно-исполнительных отношений и устройства су-дебной власти была позиция последней группы авторов, считавших, что будущее было за совместным развитием институтов прокурорского надзора и судебного контро-ля в пенитенциарной области.Специфика пенитенциарных отношений, предпола-гавшая существенное ограничение правового положе-102ния гражданина в автономных, изолированных услови-ях, исторически обусловила создание постоянного дей-ствующего инициативного механизма контрольно-надзорной деятельности, обладавшего возможностями реального восстановления нарушенной законности и защиты прав и свобод находившихся в данных услови-ях лиц, в форме отдельной отрасли прокурорского над-зора. С другой стороны, непрозрачность прокурорского надзора, пассивная роль основных участников надзор-ных процедур, постоянный процесс фактического су-жения содержания прокурорского деятельности делали суд более привлекательным для отстаивания правовых притязаний осужденных. Вместе с тем отсутствие чет-ких процессуальных критериев и адекватных произ-водств, связанных с рассмотрением вопросов, возни-кавших из пенитенциарных отношений, не позволили судебному контролю за исполнением наказаний полу-чить столь широкое распространения, как в ряде зару-бежных стран. В итоге, с учетом отмеченных недостат-ков, ни одна из указанных форм правообеспечительной деятельности не смогла стать определяющей на данном историческом этапе становления пенитенциарного над-зора. В этой связи идеи о дальнейшем развитии судеб-ного контроля в форме создания пенитенциарных су-дов не получили поддержки ни в уголовно-процес-суальной, ни в науке прокурорского надзора.21 июля 1998 г. был принят ФЗ РФ № 117, пере-давший систему следственных изоляторов из ведения МВД РФ и иных правоохранительных органов в веде-ние ГУИН Минюста России. С этого момента деятель-ность практически всех органов и учреждений, испол-нявших изоляцию от общества, была сосредоточена в уголовно-исполнительной системе Минюста России. Несмотря на то, что применение мер изоляции было связано с различными правовыми режимами, были соз-даны условия для упрощения организации надзора за их исполнением. Кроме того, в науке были предприня-ты попытки определить данную деятельность прокура-туры как надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы [5. С. 119-120] или надзор за исполнением законов администрациями пенитенциар-ных учреждений [6. С. 13]. Однако поскольку исполне-ние не всех предварительных мер изоляции в этот пе-риод относилось к компетенции уголовно-испол-нительных органов, предложенный подход не в полной мере отражал специфику надзорной деятельности про-курора. Вместе с тем были верно подмечены тенденции ограничения предмета и пределов прокурорского над-зора в данной отрасли уголовно-исполнительной дея-тельности, связанной с реализацией только мер изоля-ций, назначаемых по решению суда. При определенных условиях и с учетом последовательной реализации по-ложений международных стандартов в национальном уголовно-исполнительном и ином законодательстве, регламентировавшем исполнение указанных видов изоляции, прокурорский надзор за исполнением зако-нов при реализации указанных мер после принятия нового закона можно было условно определить как пенитенциарный. В свою очередь, принимая во внима-ние, что этот вид надзора, согласно ст. 33-34 Закона о прокуратуре, составлял основное содержание деятель-ности прокурора в данной отрасли, термин «пенитен-циарный» можно было расширительно использовать для обозначения деятельности прокуратуры в рамках всей отрасли прокурорского надзора.Такой подход, прежде всего, позволил бы разграни-чить формально схожую деятельность прокурора по реализации надзора за исполнением законов органами уголовно-исполнительной системы в различных кон-кретно-исторических условиях. Кроме того, понятие «надзор за исполнением законов администрациями ор-ганов и учреждений, исполняющих наказание и назна-чаемые судом меры принудительного характера, адми-нистрациями мест содержания задержанных и заклю-ченных под стражу» формально включало в себя и дея-тельность указанных администраций, не связанную с непосредственной реализацией уголовных наказаний и исполнением мер предварительного заключения, и, соответственно, не входившую в предмет данной от-расли надзора. В этой связи введение подобного тер-мина способствовало бы более адекватному отражению прокурорской деятельности.18 декабря 2001 г. был принят УПК РФ, установив-ший новый порядок уголовно-процессуальной деятель-ности, связанной с исполнением приговора. Вновь принятый уголовно-процессуальный закон обособил процессуальную деятельность, связанную с судебным разрешением вопросов, возникавших в ходе исполне-ния приговора, выделив ее в отдельные производства в рамках стадии исполнения приговора. Изменения кос-нулись также процессуального содержания деятельно-сти прокурора в данной стадии. Прежде всего, несмот-ря на то, что УПК РФ установил обязательное участие прокурора при судебном рассмотрении уголовных дел, участие прокурора в судебном разрешении вопросов, связанных с исполнением приговора, приобрело фа-культативный характер. Во-вторых, изменились пол-номочия прокурора: если прежде по УПК РСФСР он вправе был давать заключение, то теперь его возмож-ности были ограничены высказыванием мнения, при этом в законе не определялись конкретные формы его выражения.Основное значение заключалось в том, что были ус-тановленные новые принципы процессуального взаи-модействия прокуратуры, суда и исправительных уч-реждений при решении вопросов, возникавших в ходе исполнения уголовных наказаний. Несмотря на то что вновь принятый УПК РФ не содержал конкретного перечня процессуальных возможностей прокурора, надзорные средства и методы, предусматриваемые За-коном о прокуратуре, уже не применялись при судеб-ном разрешении данной категории дел. В этой связи можно было вести речь о начале формирования новых, процессуально-ориентированных методов осуществле-ния прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере. Таким образом, у складывающегося надзора нового типа можно было выделить такое принципиаль-ное свойство, как наличие собственного процессуаль-ного инструментария реализации полномочий, вклю-чавшего в себя, помимо традиционных прокурорско-надзорных, также процессуальные методы осуществ-ления полномочий, что, в свою очередь, наряду с изме-нением предмета и пределов надзора, являлось допол-нительным аргументом в пользу фактического форми-103рования нового вида прокурорского наблюдения в пе-нитенциарной сфере - пенитенциарного надзора.Принципиальное отличие пенитенциарного надзора, осуществляемого прокуратурой, от прокурорского над-зора за исполнением законом администрациями орга-нов и учреждений, исполняющих наказания и назна-ченные судом меры принудительного характера, адми-нистрациями мест содержания задержанных и заклю-ченных под стражу в советский период, заключалось в его ограниченном содержании и особом арсенале пра-вовых средств. Основное содержание пенитенциарного надзора образуют два направления деятельности: над-зор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих назначенные судом мерыизоляции от общества, и надзор за соблюдением прав лиц, в отношении которых данные мер применяются. Таким образом, из содержания пенитенциарного над-зора исключается надзор за соблюдением обязанностей осужденными и лицами, находящимися в предвари-тельном заключении, исполнение наказаний, не свя-занных с изоляций от общества; а также исполнение принудительных мер, назначаемых по решению суда и не связанных с уголовно-исполнительным воздействи-ем. Правовые средства осуществления пенитенциарно-го надзора предполагают наряду с применением тради-ционных прокурорско-надзорных возможностей также широкое использование процессуальных полномочий прокурора.

Скачать электронную версию публикации