On type and position of Russian Prosecutor's Agency in governmental units.pdf Вопрос об определении места прокуратуры в со-тем отнесения к той или иной традиционной ветви вла-временной системе органов государственной властисти, других - путем признания за ней особой государ-РФ вызывает ожесточенные дискуссии. Эта проблемаственно-правовой природы.имеет ряд историко-правовых предпосылок.Наконец, отсутствию однозначных подходов к рас-На протяжении почти трехсотлетней истории рольсматриваемому вопросу способствует неопределенностьпрокуратуры неоднократно менялась. Изначально онадействующего законодательства относительно природыбыла учреждена как орган надзора за точным и едино-прокурорских органов. С одной стороны, ст. 11 Консти-образным исполнением императорских актов и веле-туции РФ, устанавливая перечень государственных ор-ний. Ярким выражением роли прокуратуры того вре-ганов РФ, вообще не называет среди них прокуратуру. Смени является ставшая впоследствии крылатой длядругой стороны, ст. 129 Конституции РФ, определяянауки прокурорского надзора фраза Петра I, произне-правовой статус прокуратуры наряду с судебными орга-сенная им перед Сенатом во время представления пер-нами в главе 7, не раскрывает ни характер связи междувого генерал-прокурора: «Вот мое око, коим я буду всеними, ни правовую природу прокуратуры. В свою оче-видеть. Он знает мои намерения и желания; что он за-редь действующая редакция Закона о прокуратуре, уста-благорассудит, то вы и делайте…». Такая модель про-навливая компетенцию, организацию и порядок дея-куратуры фактически просуществовала до судебнойтельности прокуратуры, также оставляет открытымиреформы 1864 г., когда надзорные полномочия проку-вопросы об ее государственно-правовой природе, местерора были обусловлены и ограничены осуществлениеми уровне в системе органов власти. Очевидно, что такойфункций уголовного преследования и поддержанияподход законодателя создает предпосылки для конст-государственного обвинения. Сама прокуратура пре-руирования различных теоретических моделей относи-вратилась из надзорного органа в учреждение, при-тельно природы прокуратуры.званное обслуживать преимущественно интересы пра-В современной науке прокурорского надзора суще-восудия, главным образом по уголовным делам. Этотствует несколько точек зрения относительно правовойтип прокуратуры (прокуратура, прежде всего, как ор-природы прокурорских органов. Указанные позицииган уголовного преследования) просуществовал доусловно можно сгруппировать в два подхода.1917 г. В советское время прокуратура была возрожде-1. Прокуратура принадлежит одной из традицион-на и развивалась как орган надзора за советской, а поз-ных ветвей власти или образует самостоятельную ветвьже за социалистической законностью. В 1992 г. былавласти.образована многофункциональная, или смешанная,2. Прокуратура, не принадлежа ни к одной из тра-модель прокуратуры, основными функциями которойдиционных ветвей власти и не образуя отдельную еебыли реализация надзорной деятельности и осуществ-ветвь, занимает особое место в системе отечественныхление уголовного преследования. Таким образом, ис-государственных органов.ходя из приведенной исторической ретроспективы,Первый подход составляют взгляды на прокуратурудовольно трудно определить наиболее характерный длякак на орган представительной [1. С. 8], исполнитель-нашего государства исторический тип прокуратуры.ной [2. С. 11], судебной [3. С. 44] и президентской [4.Научно-теоретические основы прокурорского над-С. 7] ветвей власти, а также как на орган самостоятель-зора и прокурорской деятельности были сформированыной контрольной власти [5. С. 358].в основном в советский период. Советская доктринаПо мнению сторонников первой позиции, прокура-государственного строительства официально не при-тура представляет собой орган представительной (за-знавала теорию разделения властей. Прокуратура тра-конодательной) ветви власти, т.к. основным предметомдиционно рассматривалась как самостоятельная систе-прокурорской деятельности является надзор за испол-ма контрольно-надзорных органов подотчетных выс-нением и соблюдением действующего законодательст-шему государственному органу - Верховному Советува, принятие которого является результатом деятельно-СССР (именно поэтому прокурорский надзор считалсясти представительного (законодательного) органа го-высшим государственным надзором). Признание при-сударственной власти. В этой связи, поскольку проку-оритета принципа разделения властей в современномратура не исполняет законы, а надзирает за их испол-государственно-правовом устройстве подвигло ряднением, она принадлежит к законодательной ветви вла-ученых начать поиски места прокуратуры в системести как ее контрольный орган.органов государственной власти с учетом классическойСторонники второго подхода исходят из того, чтотриады разделения властей. При этом отсутствие тео-контроль (надзор) за исполнением законов являетсяретических и правовых традиций заставило одних оп-функцией исполнительной власти, поэтому прокурату-ределять ее институциональную принадлежность пу-ра как орган надзора должна относиться именно к этой98ветви власти. Дополнительным аргументом, по их мне-нию, также является исторический опыт функциониро-вания этого органа в структуре Министерства юстиции Российской империи, а позже - Наркомата юстиции РСФСР.Буквальное толкование главы 7 «Судебная власть» Конституции РФ, включающей в себя ст. 129, устанав-ливающую понятие прокуратуры, позволяет некоторым ученым относить этот орган к судебной ветви власти. При этом подчеркивается, что основной целью проку-ратуры, прежде всего, является обеспечение интересов правосудия в основном при рассмотрении и разреше-нии уголовных дел.Сторонники отнесения прокуратуры к президент-ской ветви власти исходят из того, что Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ имеет значительное влияние на процессы формирования, ор-ганизации и функционирования органов прокуратуры. Кроме того, отнесение прокуратуры к президентским структурам позволяет ей «стоять» над иными феде-ральными и региональными органами власти и осуще-ствлять единый независимый надзор за соблюдением Конституции РФ, законов, действующих на территории РФ, а также прав и свобод человека и гражданина все-ми иными органами власти.Любопытный подход предлагают ученые, считаю-щие прокуратуру представительницей отдельной кон-трольной ветви власти. По их мнению, современное устройство государственной власти не укладывается в традиционную триаду. Наряду с представительной, исполнительной и судебной властью фактически суще-ствуют иные ветви власти, такие как избирательная, контрольная и т.д. Яркими представителями последней как раз и являются органы прокуратуры.Несмотря на внешнюю логичность приведенных суждений, практически все они обладают следующими недостатками.Во-первых, для них характерно отсутствие норма-тивно-правовых аргументов. Все приведенные сужде-ния либо не соответствуют, либо противоречат дейст-вующему законодательству. К примеру, довольно про-блематично вести речь о существовании отдельной контрольной ветви власти или об отнесении прокурор-ских органов к президентским структурам.Во-вторых, как правило, сторонники приведенных позиций сводят роль современной прокуратуры к осу-ществлению какой-либо одной функции (преимущест-венно надзорной), в то время как современная россий-ская прокуратура является многофункциональным ор-ганом. Игнорирование других направлений деятельно-сти прокуратуры способствует формированию непра-вильных представлений о функциональном содержа-нии той или иной ветви власти, а также неадекватному отражению значения прокурорских органов в россий-ском государственном аппарате.Наконец, изложенные суждения по существу пред-ставляют собой, на наш взгляд, не совсем удачную по-пытку модификации существовавшего в советской науке подхода к определению институциональной при-надлежности прокуратуры с учетом современной тео-рии разделения властей. При этом авторы того или иного взгляда чисто формально относят этот орган ккакой-либо ветви власти на основании, как правило, од-ного признака, не раскрывая сущности и значения про-курорских органов в целом. К примеру, функционирова-ние прокуратуры довольно продолжительное время в системе ведомства юстиции позволяет относить ее к исполнительной ветви власти; включение основных по-ложений, регулирующих ее статус, в главу 7 «Судебная власть» Конституции РФ - к судебной; подотчетность прокуратуры в советское время высшему представи-тельному (законодательному) органу - Верховному Со-вету СССР - к законодательной ветви власти.На наш взгляд, более продуктивным является рас-смотрение прокуратуры не в рамках традиционных или вновь придуманных ветвей власти, а как органа, одно-значно не принадлежащего ни к одной из них, но в то же время занимающего особое положение в системе органов государственной власти. Такой подход впер-вые был заложен в Концепции развития прокуратуры на переходный период (далее - Концепция) [6. C. 12].Согласно Концепции традиционные ветви власти -законодательная, исполнительная и судебная, олице-творяющие собой единую верховную власть и ее раз-деление, вовсе не исключают возможность существо-вания иных самостоятельных правовых институтов, к которым относится прокуратура. Имея функциональ-ное отношение к каждой из ветвей власти, прокурату-ра, тем не менее, в полной мере не относится ни к од-ной из них. Это специфичное положение в государст-венном устройстве, с одной стороны, позволяет вы-ступать ей в качестве самостоятельного эффективного элемента системы сдерживания любой из ветвей вла-сти, а также осуществлять различные многочисленные функции, возложенные на неё Законом о прокуратуре. С другой - в качестве «органа, представляющего… все три высшие федеральные ветви власти и защищающего с позиции надзора за соблюдением и исполнением об-щефедеральной законности их интересы, а значит, и интересы федеральной власти в целом» [7. C. 16].Таким образом, определяя место прокуратуры в системе органов государственной власти, необходимо учитывать следующие факторы:1..Современная российская прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институ-том, представляющим собой отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов госу-дарственной власти.2.Она в полной мере не относится ни к одной из существующих ветвей власти, а выступает в качестве самостоятельного элемента системы сдерживания лю-бой из ветвей власти. В то же время прокуратура явля-ется органом представительства центральной власти (всех трех ветвей), призванным обеспечивать ее обще-федеральные интересы практически во всех возникаю-щих правоотношениях.3.Особое положение в системе органов государст-венной власти позволяет прокуратуре осуществлять многочисленные функции, по своей природе характер-ные для различных ветвей власти. К примеру, осущест-вление уголовного преследования и координация дея-тельности иных правоохранительных органов по борь-бе с преступностью свойственны органам исполни-тельной власти. В то время как надзорная функция, на99наш взгляд, более присуща представительным органам (по крайней мере, когда речь идет о надзоре за исполне-нием законов). В свою очередь поддержание государст-венного обвинения и участие прокурора при рассмотре-нии судом иных дел призваны, прежде всего, способство-вать интересам осуществления правосудия, т.е. достиже-нию целей, стоящих перед судебной ветвью власти.Говоря об особом положении прокурорских орга-нов, следует иметь в виду, что в зарубежных странах также довольно трудно однозначно отнести прокурату-ру к какой-либо одной ветви власти (более того, такой задачи вообще не ставится). К примеру, в современной литературе выделяют четыре группы стран, исходя из места прокуратуры в системе органов государственной власти: 1) страны, где прокуратура входит в состав ми-нистерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а проку-роры могут принадлежать к судейскому корпусу («ма-гистратуре»); 2) страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти адми-нистративной автономией; 3) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства; 4) страны, где про-куратуры или прямого аналога вообще нет [8. С. 5-6]. Примером первой группы стан могут быть: США, Франция, Страны Бенилюкса, Израиль, Япония и т.п.; второй - Испания, Колумбия, Болгария и др.; третьей -КНР, Вьетнам, КНДР, Куба и Лаос; последней, четвер-той, - Великобритания.Отталкиваясь от предложенного подразделения, можно привести следующую исторически сложившую-ся типологию устройства органов и учреждений проку-ратуры, взяв за основу национально-правовую класси-фикацию:1..Англо-саксонский тип прокуратуры. Основными функциями для этого типа прокуратуры являются осу-ществление уголовного преследования, поддержание публичного обвинения, а также участие в судах как органа представительства публичной власти. Для него характерно отсутствие у прокуроров надзорных пол-номочий. Организационно прокуратура этого типа представляет собой скорее не орган государственной власти (по крайней мере, в континентальном понима-нии), а совокупность профессиональных корпораций юристов, состоящих на государственной службе (наня-тых клиентом - представителем публичной власти). Этот тип включает в себя два вида прокуратуры - аме-риканский и британский.2.Для американской модели характерна более вы-сокая степень включения в государственный аппарат на федеральном уровне. Привычный для нас термин «прокуратура» применительно к США будет включать в себя несколько служб и должностных лиц: атторней-скую службу (точнее, федеральную атторнетуру), воз-главляемую Генеральным атторнеем США (US Attorney General), являющимся одновременно Министром юс-тиции США; солиситорскую службу (федеральную солиситуру), возглавляемую Генеральным солисито-ром США; а также должность так называемого Незави-симого прокурора (US Independent Counsel), осуществ-ляющего свою деятельность в специальном присутст-100вии по назначению независимых прокуроров (Special Division of Appointing Independent Counsels) Апелляци-онного суда округа Колумбия (U.S. Court of Appeals for the District of Columbia) [9. C. 21]. Если на федеральном уровне прокуратура США представляет собой единую систему органов и должностных лиц, то на уровне шта-тов атторнетуры являются скорее профессиональной корпорацией юристов, представляющей интересы шта-та (публичной власти) при уголовном преследовании и в судебных делах, чем самостоятельной централизо-ванной службой. Между федеральной атторнетурой и атторнетурами штатов существует в основном коорди-национная связь.3..Британская модель по существу является государ-ственной корпорацией юристов (некоторые авторы от-крыто именуют ее «государственной адвокатурой» [10. C. 6]), основанной не на принципах единства и центра-лизации, а на принципах профессионального сотрудни-чества. Возглавляет корпорацию Генеральный атторней Великобритании, по своему статусу приравненный к члену английского парламента, однако не являющийся членом кабинета министров. Будучи высшим должност-ным лицом британского сообщества адвокатов, Гене-ральный атторней Великобритании поддерживает обви-нение от имени правительства в суде по особо важным уголовным делам, а также представляет интересы пра-вительства в качестве истца или ответчика.4.Континентально-европейский тип прокуратуры. Основными функциями, присущими этому типу, также являются осуществление уголовного преследования, поддержание государственного обвинения и участие в иных судебных делах. Однако, кроме этого, указанные прокуратуры осуществляют судебное представительст-во интересов государства и реализуют надзорные пол-номочия. В этой связи европейские прокуратуры явля-ются, прежде всего, правоохранительными органами. Организационно они занимают двойственное положе-ние: с одной стороны, административно подчиняясь соответствующим министрам юстиции (т.е. формально входят в состав исполнительных органов власти), с другой - состоят и реализуют свои функции при мно-гочисленных судах (функционируют в судебной систе-ме). При этом, в отличие от англо-саксонского, для это-го типа характерны высокая степень централизации и наличие субординационных связей между вышестоя-щими и нижестоящими прокурорами. Наиболее типич-ными представителями данного типа являются фран-цузская, германская и российская прокуратуры.5.Французская модель прокуратуры является клас-сической, сочетающей в себе основные признаки, ха-рактерные для прокуратуры как органа государствен-ной власти. Во-первых, это жесткая централизация и единство прокурорской системы: прокуроры Республи-ки подчиняются генеральным прокурорам при апелля-ционных судах, которые назначаются и смещаются Президентом Республики по рекомендации министра юстиции. Во-вторых, осуществление различных функ-ций: уголовное преследование, поддержание государ-ственного обвинения, осуществление надзора за пред-варительным следствием и полицейским дознанием, участие в гражданском судопроизводстве в качестве самостоятельной стороны, представительство в суде3.интересов исполнительной власти. В-третьих, приЕвропы. Хотя, как уже отмечалось выше, прообразомосуществлении своих полномочий французские проку-российской прокуратуры также послужила француз-роры вправе требовать содействия вооруженных силская прокуратура, изначально она учреждалась (и поз-Республики, т.е. наделены правом существенного госу-же функционировала) на несколько иных принципах.дарственного принуждения для реализации возложен-Во-первых, для российской модели наряду с функциейных на них обязанностей. Наконец, как уже отмечалосьуголовного преследования (поддержания государст-выше, институционально французская прокуратуравенного обвинения) характерны обширные надзорныезанимает двойственное положение между министерст-полномочия. При этом наличие последних не обуслов-вом юстиции (исполнительной властью) и судебнойливается возложением на неё уголовного преследова-системой (судебной властью).ния как у французской прокуратуры, а является само-6.Германская прокуратура, будучи по своей приро-стоятельным имманентным признаком отечественнойде правоохранительным органом, отличается большимпрокуратуры. Во-вторых, российская (советская) про-уклоном в сторону обслуживания интересов правосу-куратура представляет собой систему независимыхдия. Основная функция этой прокуратуры заключаетсяорганов, обладающих лишь внешними признаками ор-в осуществлении уголовного преследования. В широ-ганов юстиции. Эта система органов подчинялась выс-ком смысле это означает осуществление процессуаль-шему органу государственной власти в стране, изна-ных действий, руководство предварительным рассле-чально - императору, а позже, в советское время, -дованием, формулирование, направление и поддержа-Верховному Совету СССР. И в этой связи одной изние обвинения в суде, участие в исполнительном про-основных ее задач являлось и является обеспечениеизводстве. Современная прокуратура ФРГ, несмотря наинтересов центральной власти на всей территории го-то что сам этот институт был заимствован из Франциисударства. В-третьих, такая модель прокуратуры подв начале XIX в., практически лишена надзорных пол-советским влиянием стала определяющей для ряда со-номочий, что и позволяет выделить ее в отдельный вид.циалистических стран, ранее не знавших или не ис-Другой ее отличительной чертой является меньшаяпользовавших европейские традиции государственногостепень централизации, что отчасти объясняется феде-строительства. Наконец, отсутствие аналогов петров-ративным устройством германского государства.ской и советской прокуратур в правовых системах со-7.Российская (советская) прокуратура занимаетответствующих исторических периодов позволяет вы-особое место в системе прокуратур Континентальнойделить их в отдельный самостоятельный вид.

Скачать электронную версию публикации