Some aspects of the conceptual features of the juridical norms of social security lawof the Russian Federation.pdf Как семья является первичной ячейкой (хозяйст-венной единицей) человеческого общества, так и юри-дическая норма выступает в качестве первоосновыправа в целом как особого социального феномена.Именно по этой причине проблеме изучения сущности,роли, места юридических норм в системе социальныхсвязей людей в специальной литературе прошлого инастоящего времени, правоведов различных стран уде-лялось и продолжает уделяться самое пристальноевнимание. О значимости исследования обозначеннойпроблемы может свидетельствовать хотя бы такойфакт, что по отдельно взятому нормативно-правовомупредписанию (норма-дефиниция, норма-принцип, нор-ма, определяющая круг субъектов регулируемых от-ношений и т.д.) можно делать достаточно обобщающиевыводы, характеризовать цели, задачи, качество такихструктурно-правовых образований, как институт, под-отрасль, отрасль права. К примеру, из содержания ст. 3Федерального закона «О трудовых пенсиях в Россий-ской Федерации» от 17.12.2001 № 173-ФЗ следует, чтоцелью пенсионного обеспечения застрахованных лицявляется компенсация их заработка или дохода. Дефи-ниция «трудная жизненная ситуация» определяет кругсубъектов, имеющих право на государственное соци-альное обслуживание, нормы-принципы обязательногосоциального страхования фактически формируют статуссубъектов соответствующих отношений и т.д. И тем неменее, несмотря на очевидную потребность анализасущности и особенностей норм права социального обес-печения, который позволил бы дать более полное пред-ставление о качестве действующего законодательства,этот вопрос, к сожалению, остается за пределами науч-ных интересов, являясь своего рода теоретическим про-белом в данной сфере правоведения. Перспективностьизучения отраслевых норм была отмечена С.С. Алексее-вым более четверти века назад, однако до сих пор акту-альным остается его высказывание о том, что даннаяпроблема еще ждет своего исследователя [1. С. 81].Из различных вопросов, возникающих при анализеприроды юридических норм, в том числе и норм правасоциального обеспечения, представляется целесооб-разным в первую очередь обратиться к характеристикегосударственно-властного характера юридическихнорм и их внутренней структуры. Необходимость ис-следования первого из названных вопросов объясняет-ся тем, что ряд представителей современной юридиче-ской науки (в первую очередь отраслей частного и ча-стно-публичного права) обосновывают мнение о том,что правовым может быть не только предписание, не-посредственно исходящее от государства или им санк-ционированное, но и других субъектов: организацийразличных форм собственности, индивидуальныхпредпринимателей, физических лиц. Так, Е.Р. Ворон-кова полагает, что «в настоящее время процесс созда-ния правовых норм выходит за рамки правотворчествакак государственной деятельности, поскольку в масси-ве нормативных правовых актов значительное местозанимают локальные нормативные правовые акты…Стало быть, к нормотворческим органам следует отно-сить не только государственные органы, но и иныеструктуры гражданского общества, которые обладаютправом на нормотворчество в силу признания его госу-дарством» [2. С. 139]. Аналогичную позицию занимаетИ.Я. Киселев, указывая на то, что «в ряде случаев вформировании источников трудового права принимаютучастие негосударственные (корпоративные) органы(профсоюзы, организации работодателей) и работода-тели - физические лица» [3. С. 86].Ослабление государственно-властных начал во всехсферах жизни нашего общества происходит на основеправа и, конечно же, не могло не отразиться на содер-жании самого права и его источников. Поэтому совре-менная правовая система заметно пополнилась боль-шим количеством нормативных актов, исходящих не отгосударственных структур, особенно в сфере социаль-но-партнерских отношений, нормами которых работ-ники или бывшие работники стали обеспечиваться до-полнительными к государственным пенсиями посо-биями, услугами и другими видами предоставленийсоциально значимого характера. Правовой основойтаких предоставлений, разумеется, являются юридиче-ские нормы, которые исходят не от государства и кото-рые некоторые авторы относят к числу норм права со-циального обеспечения в качестве самостоятельныхправовых предписаний (например, М.Л. Захаров,Э.Г. Тучкова рассматривают локальные акты в качест-ве разновидности источников права социального обес-печения [4. С. 139], М.О. Буянова, К.Н. Гусов указыва-ют, что локальные акты как источник права социально-го обеспечения приобретают важное значение на со-временном этапе [5. С. 114-120]). Разумеется, что ло-кальные нормы являются самостоятельными правовы-ми образованиями, но эта их самостоятельность отно-сительна, ибо она санкционирована государством, ко-торое позволило таким субъектам самостоятельно рас-поряжаться средствами, в том числе и на нужды улуч-шения материального положения членов соответст-вующих корпораций. Иными словами, они принимают-ся при опосредованном участии государства. Парал-лельно отметим, что включение таких норм в системунорм права социального обеспечения является оши-бочным мнением; по своему содержанию соответст-вующие мероприятия являются, безусловно, обеспечи-тельными, но они лишены статуса «социально-обеспечительного предоставления» по ряду причин.Во-первых, они предназначены для обеспечения невсех граждан, проживающих в России, а лишь частинаселения страны, в связи с чем их правильнее отно-сить к категории корпоративного или индивидуальногообеспечения, во-вторых, они не являются юридическиобязательными, в-третьих, они финансируются не засчет общественных (бюджетных) или обобществлен-ных (страховые платежи) средств. Это - негосударст-венное обеспечение, которое должно развиваться па-раллельно с нормами права социального обеспечения,которые, как следствие всего сказанного выше, явля-ются предписаниями, исходящими непосредственно отгосударственных органов и организаций (внебюджет-ные фонды), являющихся обязанными по отношению кнуждающимся гражданам субъектами.Особое значение для выявления сущности и специ-фики норм права социального обеспечения имеет рас-смотрение вопроса об их структуре (внутреннем строе-нии). К проблеме структуры юридических норм не су-ществовало и не существует единого устоявшегосяподхода. Наибольшее распространение в литературеполучили две точки зрения. Согласно первой позициинорма права имеет трехчленную структуру: состоит изгипотезы, диспозиции и санкции. Согласно второмуподходу юридические нормы состоят из двух элемен-тов: либо гипотезы и диспозиции, либо диспозиции исанкции. Помимо указанных основных позиций суще-ствуют и иные: сводящие структуру нормы права кодному элементу и наоборот - рассматривающиеструктуру нормы права как состоящую из четырех иболее элементов. Примиряющей основные два подходак проблеме структуры норм права следует признатьконцепцию, разработанную С.С. Алексеевым, и под-держиваемую многими авторами. Согласно данномуподходу необходимо различать норму-предписание илогическую норму. Нормы-предписания состоят издвух элементов: гипотезы и диспозиции (в регулятив-ных (правоустановительных) нормах) или санкции (вохранительных нормах). Логическая же норма включа-ет все три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.Таким образом, проблема структуры норм праваможет быть сведена к следующему более частномувопросу: все ли юридические нормы в своей структуреимеют санкцию? Подавляющее число правоведов счи-тают, что наиболее значимой отличительной особенно-стью юридических норм является их государственно-властный характер, в связи с чем отступление от пред-писанных в них правил поведения дает основание дляпринудительного их применения посредством привле-чения виновных лиц к юридической ответственности;иными словами, юридическая норма отличается от всехиных правил социального поведения наличием санкцийза неисполнение или ненадлежащее исполнение закре-пленных ею предписаний. Так рассматривают санкциюв качестве необходимого структурного элемента любойюридической нормы Н.Е. Недбайло [6. С. 62],А.Ф. Шебанов [7. С. 130-136], В.К. Бабаев [8. С. 386],М.Н. Марченко [9. С. 221] и другие ученые (в противо-вес данной позиции О.Э. Лейст обосновал другую, со-гласно которой санкция - это не составная часть нор-мы, а ее атрибут [10. С. 21]).На наш взгляд, абсолютизация этого положения про-тиворечит правовой реальности, что подтверждаетсясодержанием действующего законодательства, причемне только регулятивного, но и правоохранительного.Большинство нормативно-правовых актов содержитнормы, образующие общий институт, состоящий, какправило, из норм, закрепляющих понятийный аппарат,норм-принципов, норм, определяющих область, подле-жащую правовому регулированию, круг соответствую-щих субъектов, действие акта во времени и пространст-ве и т.п. Нормы таких правовых институтов регулируютповедение субъектов опосредованно, через выработку упоследних четкого представления об общем предназна-чении данного правового акта, т.е. выполняют главнымобразом информационную функцию, в связи с чем ненуждаются в средствах негативно-принудительного воз-действия. Кроме того, трудно представить ситуацию,когда лицо привлекается к ответственности за несоблю-дение предписаний рекомендательных норм, норм, за-крепляющих такие юридические факты, как достижениеобщеустановленного пенсионного возраста, признаниеего иждивенцем и т.д. Таким образом, ряд юридическихнорм действующего российского законодательства объ-ективно лишен в своей структуре такого элемента, каксанкция. Данные нормы существуют и в праве социаль-ного обеспечения, но констатация такого факта еще недает полного представления об особенностях последнихпод углом зрения рассматриваемого вопроса.Главным феноменом материальных норм права со-циального обеспечения является тот факт, что они, вотличие от норм иных отраслей права России, вообщелишены санкций как отрицательных последствий лич-ного, организационного и имущественного характерасубъектов, не исполняющих либо недобросовестно ис-полняющих свои обязанности. При рассмотрении во-проса о санкции нормы права невозможно не затронутьпроблему соотношения данной категории с юридиче-ской ответственностью и государственным принужде-нием. Так, к проблеме соотношения понятий «санк-ция», «юридическая ответственность», «мера защиты»существуют три подхода: согласно первому санкцияявляется разновидностью ответственности, сторонникиданной позиции придерживаются широкого подхода кпониманию юридической ответственности. В соответ-ствии со второй позицией ответственность являетсявидом санкций (есть санкции - меры ответственности,есть санкции - меры защиты). Согласно третьей пози-ции санкции и ответственность равнозначны. Пред-ставляется, что нельзя отождествлять санкции и мерызащиты: сущность санкции заключается в воздействиина правонарушителя, которое всегда выражается в ли-шении (ограничении) прав (благ) либо возложении до-полнительных обязанностей, а при реализации мер за-щиты никаких дополнительных обязанностей не воз-никает, следовательно, санкции являются именно ме-рами юридической ответственности.По-нашему мнению, отсутствие в структуре нормправа социального обеспечения санкций объясняетсяисторически сложившимся в обществе мнением, чтогосударство добровольно возложило на себя обязан-ность по оказанию помощи или содержанию нуждаю-щихся граждан, что оно выступает в этой сфере чуть лине в качестве благотворителя, что в свою очередь ис-ключает его ответственность за недостатки в даннойсфере правового регулирования. Это положение нахо-дит отражение в законодательстве, в котором органысоциального обеспечения именуются в качестве упра-вомоченных, но не обязанных субъектов, хотя теорети-ки права социального обеспечения убедительно дока-зали: в этих отношениях государственные органы -обязанные, а нуждающиеся граждане (семьи) - упра-вомоченные субъекты (например, ст. 25, 26 ФЗ «О тру-довых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001№ 173-ФЗ, ст. 27 ФЗ «Об обязательном пенсионномстраховании в Российской Федерации» от 15.12.2001№ 167-ФЗ). Во-вторых, распределение средств, как иих формирование, является исключительной компетен-цией государственных (муниципальных) органов, при-чем органов, находящихся в системе действия нормадминистративного, а не права социального обеспече-ния. Поэтому при нарушении прав нуждающихся гра-ждан эти органы исправляют добровольно либо на ос-новании решения суда допущенное нарушение, а ви-новное должностное лицо привлекается к дисципли-нарной, но не специальной социально-обеспечительнойответственности, даже по той причине, что ни одиннормативно-правовой акт не содержит специальныхвидов социально-обеспечительных санкций.В отличие от государственных органов (организа-ций) как субъектов социально-обеспечительных право-отношений действующее законодательство де-юре за-крепляет ответственность граждан за факт предостав-ления фальсифицированных документов с целью полу-чения определенного вида социального обеспечения, атакже определяет порядок и размеры взыскания неза-конно полученного. Статья 25 ФЗ «О трудовых пенси-ях в Российской Федерации» от 17.12.2001 № 173-ФЗ,исходя из ее названия, посвящена ответственности задостоверность сведений, необходимых для установле-ния и выплаты трудовой пенсии, а ст. 26 указанногонормативного правового акта установлен порядок, всоответствии с которым должны производиться удер-жания из трудовой пенсии. Прежде всего отметим, чтовозможность получения того или иного вида социаль-но-обеспечительного предоставления по подложнымдокументам крайне мала, так как предоставляемыегражданином доказательства обоснованности своихправопритязаний подлежат достаточно тщательнойпроверке, а в ряде случаев формируются без его лично-го участия, либо же он участвует в этом процессе вкачестве пассивного субъекта (например, порядок при-знания лица инвалидом, сбор сведений о признании лицамалоимущим осуществляется органами социальной за-щиты, а комплектация документов, подтверждающихправо на государственное пенсионное обеспечение, осу-ществляется специальными органами и т.д.; вероятно, поэтой причине в ФЗ «О государственном пенсионномобеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001№ 166-ФЗ вообще отсутствуют нормы об ответственно-сти получателей пенсии, отсутствуют аналогичные нормыи в ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилоговозраста и инвалидов» от 02.08.1995 № 122-ФЗ). Поэтомуслучаи злоупотребления правом со стороны нуждающих-ся граждан крайне редки на практике.Ответственность недобросовестных получателейсоциально-обеспечительных предоставлений, в частно-сти пенсий, по мнению законодателя, состоит в их обя-занности вернуть незаконно полученное в тот орган,решением которого оно было предоставлено. При этомпринудительный возврат осуществляется только наосновании решения специальных органов в порядке,размерах и даже в определенных пропорциях к полу-чаемой, например, пенсии. Причем на основании ре-шений органов, осуществляющих пенсионное обеспе-чение, о взыскании сумм трудовых пенсий, излишневыплаченных пенсионеру, удержания производятся вразмере, не превышающем 20% трудовой пенсии.Удержания в большем размере (в любом случае не бо-лее 70%) возможно в случаях, установленных законо-дательством Российской Федерации (например, ФЗ«Об исполнительном производстве» от 02.10.2007№ 229-ФЗ), но нормы, регулирующие данные отноше-ния, не могут быть включены в систему норм правасоциального обеспечения. При этом отметим, что про-цесс лишения незаконно приобретенного права проис-ходит для его получателя, образно говоря, в льготномрежиме, без каких-либо дополнительных для него об-ременений, кроме того, ему гарантируется сохранениечасти получаемой пенсии, пособия, натуральных пре-доставлений. Рассматривать подобные ситуации, какэто делает законодатель (а также ряд авторов, анализи-рующих негативные последствия, не связанные с до-полнительными обременениями, предусмотренныенормами других отраслей права, например Н.С. Мале-ин [11. С. 38], О.А. Красавчиков [12. С. 10], П.С. Эль-кинд [13. С. 86-88]), в качестве санкции оснований нет;на наш взгляд, в данном случае правильнее расцени-вать их как одну из мер защиты имущественных инте-ресов государства, что в большей мере соответствуетюридической природе соответствующих последствийдля государства и виновного лица, ибо оно лишь воз-вращает то, что не принадлежит ему по праву, восста-навливая бюджетные затраты, израсходованные не поих целевому назначению. Стоит согласиться сВ.К. Райхер в том, что к санкции можно отнести толькотакие неблагоприятные последствия, которые являютсяформами ответственности, недопустимо расширениепонятия санкции до любых неблагоприятных послед-ствий [14. С. 72]. Эту точку зрения разделяетБ.Т. Базылев, который отмечает, что санкция представ-ляет собой меру наказания (кары) правонарушителей,т.е. является ответственностью [15. С. 40-41].Таким образом, нормами права социального обес-печения следует признавать лишь общеобязательныеправила поведения, исходящие непосредственно отгосударства, в лице уполномоченных органов и органи-заций. Нормы, принимаемые иными субъектами, не-смотря на их цель оказания помощи или содержания исанкционированность государством, таковыми не яв-ляются, так как лишены статуса быть предписаниямисоциальными; их следует относить по своей отраслевойпринадлежности к нормам трудового или гражданскогоправа. Поэтому их наличие в системе права России неувеличивает ни объема, ни разнообразия норм правасоциального обеспечения, но одновременно их наличиеследует признать вполне оправданным, целесообраз-ным, особенно на фоне серьезных проблем в системегосударственного страхового обеспечения.Санкция как средство негативного воздействия нанедобросовестных субъектов далеко не всегда являетсяобязательным атрибутом любой юридической нормы.Реализация многих норм различных отраслей права всилу характера закрепленных в них предписаний не ну-ждается в принудительном воздействии на субъектов,поэтому они состоят из двух частей: гипотезы и диспо-зиции, кроме того, существуют нормы, состоящие толь-ко из диспозиции, например, определяющие моментвступления нормативного акта в силу. Отсутствие в нихсанкций не лишает эти нормы качества правовых пред-писаний: любая норма права обеспечивается мерамигосударственной охраны, при этом норма может неиметь своей собственной санкции, так как она в этомслучае «охраняется при помощи каких-либо другихюридических норм, в том числе и при помощи их санк-ций» [16. С. 158-159]. В силу предоставительно-обязывающего характера материальные нормы правасоциального обеспечения также лишены санкций. Обя-занным субъектом в соответствующих правоотношени-ях является государственный орган или организация, носанкций за неисполнение ими своих обязанностей дей-ствующее законодательство не устанавливает. Управо-моченным субъектом таких отношений являются нуж-дающиеся граждане или семьи; установление санкций занеиспользование правомочий лишено, в свою очередь,всякого смысла, ибо управомоченный субъект самостоя-телен в праве использования либо отказа от использова-ния предоставленной ему возможности получения по-мощи или содержания со стороны государства.

Скачать электронную версию публикации