The notion of municipal service from the view of assessment of population satisfaction with the performanceof local government bodies.pdf Современные инновационные процессы в государ-ственном и муниципальном управлении во многомориентированы на построение «сервисной» моделигосударства [1. С. 89] или, в другой формулировке,«новой модели администрации как службы гарантиро-ванного сервиса» [2. С. 133].Государство, согласно «сервисной» модели, высту-пает институтом, предоставляющим качественные услу-ги гражданам - пользователям этих услуг. Гражданинстановится для государства клиентом, который как на-логоплательщик вправе требовать от государства повы-шения эффективности его деятельности [1. С. 89]. Приэтом главным мерилом эффективности власти выступаеткачество публичных услуг, последнее понимается какстепень удовлетворения потребностей каждого гражда-нина в отдельности и общества в целом [3. С. 67].В модели «сервисного» государства логично рас-пространение концепции TQM - Total Quality Management(Всеобщее управление качеством) на сферу ока-зания государственных и муниципальных услуг. Соот-ветственно в практику государственного и муници-пального управления внедряются такие принципы ме-неджмента качества, как ориентация на потребителя,процессный подход, принятие решения на основе фак-тов [3. С. 68].Ориентация на потребителя услуг власти прослежи-вается в концепции административной реформы в Рос-сийской Федерации. Реализация мероприятий реформыдолжна «повысить качество государственных услуг,…сориентировать деятельность органов исполнитель-ной власти на интересы пользователей» (раздел III) [4].Идеология и мероприятия административной реформыраспространяются и на муниципальный уровень, соот-ветственно, в концепции реформы упоминаются муни-ципальные услуги, предоставляемые органами местно-го самоуправления (раздел II) [4].Ориентация на мнение потребителей предусматри-вает выявление их оценок качества публичных услуг.Социологические исследования, направленные на это,предопределены Указом Президента РФ от 28 апреля2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельностиорганов местного самоуправления городских округов имуниципальных районов» и распоряжением Прави-тельства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [5]. Со-гласно этим документам с помощью социологическогоопроса населения городского округа (муниципальногорайона) необходимо выявить степень удовлетворенно-сти населения:- медицинской помощью;- качеством общего образования;- качеством дошкольного образования;- качеством дополнительного образования детей;- качеством предоставляемых услуг в сфере куль-туры (качеством культурного обслуживания);- деятельностью органов местного самоуправлениягородского округа (муниципального района);- информационной открытостью органов местногосамоуправления городского округа (муниципальногорайона).В этот перечень социологических показателейвключены те, которые соответствуют наиболее массо-вым и значимым для населения услугам.Для того чтобы четко определить объект социоло-гического исследования, обратимся к содержанию по-нятия «муниципальные услуги». Определений муници-пальной услуги в специальной литературе немного.В частности, авторы учебного пособия для преподава-телей «Муниципальное управление», изданного Ака-демией народного хозяйства при Правительстве РФ,определяют муниципальные услуги как «услуги, орга-низация оказания которых в муниципальном образова-нии осуществляется органами местного самоуправле-ния» [6. С. 157]. Собственно, то, что муниципальныеуслуги организуются муниципальной властью, явству-ет уже из термина, поэтому такое определение напоми-нает логическую ошибку «порочный круг», свойствен-ную многим определениям.В настоящей публикации предлагается такое оп-ределение, которое раскрывает содержание деятель-ности по оказанию услуг: муниципальная услуга -это действие по удовлетворению потребностей насе-ления муниципального образования в обеспечениижизнедеятельности, производимое в рамках компе-тенции соответствующего органа местного само-управления. В этом определении представляетсяважным подчеркивание ограничений в номенклатуремуниципальных услуг и способе деятельности по ихоказанию, налагаемых компетенцией органов МСУ.Ссылка на определенный круг полномочий харак-терна и для трактовки функций по оказанию госу-дарственных услуг, изложенной в Указе ПрезидентаРФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в редакции от 25 де-кабря 2008 г.) «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти»: «Под функциямипо оказанию государственных услуг понимаетсяпредоставление федеральными органами исполни-тельной власти непосредственно или через подве-домственные им федеральные государственные уч-реждения либо иные организации безвозмездно илипо регулируемым органами государственной властиценам услуг гражданам и организациям в областиобразования, здравоохранения, социальной защитынаселения и в других областях, установленных феде-ральными законами» (п. 2, пп. «д») [7].Номенклатуру услуг представляется логичным свя-зать с кругом вопросов местного значения, решаемыхорганами МСУ, что закреплено в законе и иных допус-тимых законом актах. В Законе «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗустановлено, что вопросы местного значения - это во-просы непосредственного обеспечения жизнедеятель-ности населения муниципального образования, реше-ние которых осуществляется органами МСУ самостоя-тельно (ст. 2) [8]. Поэтому в определении, предлагае-мом в настоящей публикации, присутствует ссылка наудовлетворение потребностей именно в обеспечениижизнедеятельности. К муниципальным услугам можноотнести, исходя из перечня вопросов местного значе-ния, следующие действия:- организация электро-, тепло-, газо- и водоснабже-ния населения, водоотведения, снабжения населениятопливом;- содержание и строительство автомобильных до-рог, мостов и иных транспортных инженерных соору-жений;- обеспечение малоимущих граждан жилыми по-мещениями, организация строительства и содержаниямуниципального жилищного фонда;- организация транспортного обслуживания насе-ления;- организация библиотечного обслуживания насе-ления;- организация обустройства мест массового отдыханаселения;- организация сбора и вывоза бытовых отходов имусора;- организация освещения улиц и установки указате-лей;- расчет субсидий на оплату жилого помещения икоммунальных услуг и организация предоставлениясубсидий гражданам;- организация предоставления общедоступного ибесплатного начального общего, основного общего,среднего (полного) общего образования; организацияпредоставления дополнительного образования и обще-доступного бесплатного дошкольного образования;- организация оказания скорой медицинской помо-щи, первичной медико-санитарной помощи в амбула-торно-поликлинических и больничных учреждениях,медицинской помощи женщинам в период беременно-сти, во время и после родов;- создание условий для организации досуга и обес-печения жителей услугами организаций культуры;- многие другие виды деятельности, имеющие (каки вышеперечисленные) различия в зависимости от то-го, о каком уровне местного самоуправления идет речь:уровне поселений или уровне муниципальных рай-онов/городских округов (ст. 14-16) [8].Кроме того, в круг решаемых вопросов могут вхо-дить отдельные государственные полномочия (науровне муниципального района) или отдельные полно-мочия муниципального района, переданные органамМСУ поселений. Законом «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в РФ», кроме того,предусмотрено, что органы МСУ, помимо вопросовместного значения, вправе решать и иные вопросы, неотнесенные к компетенции органов МСУ других муни-ципальных образований, органов государственной вла-сти и не исключенные из их компетенции федеральны-ми законами и законами субъектов РФ (ст. 14-16). По-следнее обстоятельство проблематично в виду ограни-ченности собственных материальных и финансовыхресурсов муниципального образования.Важно выяснить, в чем именно заключается дейст-вие по удовлетворению потребностей населения, про-изводимое органом МСУ, для того чтобы корректноразвести функции местной власти по организации, на-пример медицинской помощи, и функции лечебногоучреждения. Органы местного самоуправления должныразработать и реализовать комплекс мероприятий, при-водящих к предоставлению услуг. «Под организациейпредлагается понимать комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий ираспорядительных действий по управлению отноше-ниями в соответствующей сфере деятельности, обеспе-чению скоординированной деятельности, направлен-ной на достижение заданного результата, цели» [6.С. 136]. Организация включает как минимум:- планирование;- анализ возможностей и способов достижения цели(муниципальный заказ, реализация программ, созданиеили развитие специальных организаций);- разработку мероприятий по реализации задач;- правовое регулирование;- заключение договоров;- координацию деятельности участников отношений;- контроль предоставления услуг;- обеспечение финансирования оказания данныхуслуг [6. С. 136-137].В перечне вопросов местного значения, приведен-ном в Законе № 131-ФЗ, используется также формули-ровка «обеспечение/создание условий». Авторы посо-бия «Муниципальное управление» предлагают считатьпод обеспечением условий «принятие мер, позволяю-щих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обста-новку, необходимую для реализации чего-либо» [6.С. 138]. К кругу полномочий органов МСУ в данномслучае относят подготовку документации, выделениеземель, привлечение инвестиций, размещение муници-пального заказа, формирование инфраструктуры [6.С. 138-139]. Представляется, что эти виды деятельно-сти органов МСУ можно считать частными проявле-ниями заявленных выше: например, подготовка доку-ментов - часть правового регулирования, выделениеземель - вид мероприятий по реализации задач, разме-щение муниципального заказа - вариант финансирова-ния и т.п. Следовательно, давая оценку качеству муни-ципальных услуг, гражданин, по логике, должен оце-нить их планирование, обоснованность принятых мер,достаточность контроля. И, с другой стороны, органыМСУ, получая информацию о степени удовлетворен-ности населения качеством муниципальных услуг,должны принять решения по указанным аспектам.Представляется проблематичным, чтобы гражданинсмог дать адекватную оценку действиям местной вла-сти в таких рамках понимания организации предостав-ления услуг. Разумно предоставить населению правооценки конечного результата, в том числе процедурыполучения услуги, а органам власти - обязанность де-лать выводы и принимать меры по планированию, реа-лизации, координации и контролю. В этом смысле гра-жданин может быть не удовлетворен отсутствием уз-ких специалистов в поликлинике, но орган власти неимеет права взять на работу специалиста, а можетпредпринять меры по привлечению молодых кадров врайон, слиянию поликлиник в городе и т.д.Некоторые авторы подходят к определению содер-жания публичной услуги исходя из социальных функ-ций соответствующей сферы. Например, образованиевыполняет в обществе функции передачи образцовкультуры, базовых сведений, социализации и др. В та-кой логике исследователи также признают, что потре-бители образовательных услуг не являются экспертамив данной области, и, соответственно, исследователь-ская задача фокусируется на выборе наиболее общихкритериев [9. С. 195].В науке различают и публичные услуги разной ие-рархии. Так, З.Н. Ижаева [10], видит необходимостьразграничения понятий «удовлетворенность населениясистемой здравоохранения» и «удовлетворенность па-циентов медицинской помощью». В первом случае, помнению данного исследователя, оценивается в целомсистема здравоохранения, во втором случае пациенткак непосредственный участник процесса получениямедицинской помощи оценивает именно ее [10. С. 19].Здесь оценки первого рода характеризуют националь-ную систему организации услуг; предлагаем оставитьих без внимания при рассмотрении публичных услуг намуниципальном уровне.Наконец, существуют разные мнения о содержаниипонятия «публичные услуги» с точки зрения их обеспе-ченности бюджетным финансированием. Так, в Евро-пейских странах публичные услуги понимаются какбюджетные [2. С. 133]. В Указе Президента РФ от9 марта 2004 г. № 314 (в редакции от 25 декабря 2008 г.)«О системе и структуре федеральных органов исполни-тельной власти» говорится о предоставлении услуг без-возмездно или по регулируемым органами государст-венной власти ценам (п. 2, пп. «д») [7].И, наконец, исходя из того, что муниципалитет неограничен в выборе способов организации предоставле-ния услуг только муниципальными предприятиями иучреждениями, возможен доступ частных хозяйствую-щих субъектов к предоставлению муниципальных услуг[6. С. 537].Таким образом, муниципальные услуги уже не будутбюджетными и даже будут не всегда регулируемыми васпекте цены. Такая точка зрения на публичные услугимотивируется следующим образом: «…образовательныеуслуги могут предоставляться не только государствен-ными и муниципальными, но и частными организация-ми, а роль органов государственной власти и местногосамоуправления состоит в создании правовых и инсти-туциональных условий и в организации предоставлениятаких услуг» [9. С. 192-193].Фактически изучение оценки публичных услуг гра-жданами является начальным этапом технологии при-нятия управленческих решений. В научной и специ-альной литературе говорится о том, что мнение потре-бителей о качестве государственных/муниципальныхуслуг должно отражаться в разработке рекомендацийдля подотчетных ведомств [11. С. 25], в соответствую-щих действиях, влияющих на конечное количество исодержание услуг.Является важным такой вопрос: что последует засоциологическим исследованием? От этого зависит,какие сведения необходимо получить в результате опро-са. Вариантов дальнейшего развития событий авторунастоящей публикации видится несколько.Вариант первый: в ряде случаев результаты со-циологических опросов используются в практикеуправления и бюджетирования, ориентированных нарезультат (БОР). Так, например, в сфере образованияБОР практикуется в Канаде, Великобритании, Авст-ралии и Новой Зеландии. Цели, определяемые в сис-теме БОР, измеряются при помощи индикаторов ко-личественно (иногда качественно). Результаты изме-рений служат основанием для принятия решений офинансировании и для оценки эффективности фи-нансовых вложений [9. С. 188]. Оценить результа-тивность мер позволяет динамика показателей. Ис-ходя из этой логики, достаточно получить толькоцифры - процент граждан, удовлетворенных или неудовлетворенных услугой.Второй вариант - использование данных социоло-гических исследований для корректировки содержанияуслуг. В этом случае необходима не только количест-венная, но и качественная информация о мотивах тойили иной оценки.Таким образом, при оценке качества муниципаль-ных услуг в контексте реализации «сервисной» моделигосударства следует учитывать неоднозначность сле-дующих подходов:- гражданин воспринимается или как клиент, полу-чивший услугу, или как представитель населения в це-лом;- гражданин оценивает действия органа местногосамоуправления по реализации комплекса мероприя-тий, приводящих к предоставлению услуг, или конеч-ный результат;- отзываясь о конечном результате, гражданиноценивает или деятельность органа власти, или дея-тельность конкретного учреждения, предоставившегоуслугу;- гражданин оценивает услуги, предоставляемые:1) безвозмездно;2) по регулируемым органами власти ценам;3) по рыночным условиям;- ориентация на мнение граждан приводит или кпринятию решений о финансировании (в системе БОР),или к корректировке содержания услуги.Выбор той ли иной альтернативы влияет на методи-ку оценки удовлетворенности граждан публичнымиуслугами.

Скачать электронную версию публикации