The multilevel nature of the contemporary system of welfare aid in Russia.pdf В контексте анализа структуры правового регули-рования в определенном уточнении нуждается понятиесистемы социально-обеспечительной помощи. Такаясистема, выделяемая в теории права социального обес-печения в дополнение и наряду с системой социально-обеспечительного содержания, охватывающей пенсиии стационарное социальное обслуживание, призванаподдержать тех, чья нуждаемость не носит необрати-мого характера, иными словами, тех, кто имеет опреде-ленные источники средств к самообеспечению и само-обслуживанию, но они незначительны либо временно ипо объективным причинам утрачены, при этом воз-можности самостоятельно преодолеть ситуацию у ин-дивида нет [1. C. 30]. С данной позиции рассматривае-мая система может быть определена как совокупностьнормативно закрепленных способов общественногосодействия нуждающимся гражданам в установленныхзаконом случаях за счет общественных и (или) обоб-ществленных средств в целях оказания дополнитель-ной материальной поддержки.Неотъемлемой чертой современной отечественнойсистемы социально-обеспечительной помощи являетсято, что ее правовое регулирование осуществляется нанескольких уровнях. Современный российский вариантсочетания уровней правового регулирования, характе-ризующийся сложной их множественностью и иерар-хичностью, достаточно специфичен, что диктуетсядуализмом государственных уровней (федеральный ирегиональный), характером отечественных федератив-ных отношений, одновременной отделенностью муни-ципального уровня от государственных при опреде-ленной зависимости от них и т.п. При этом многоуров-невый подход к формированию и регулированию оте-чественной системы социально-обеспечительной по-мощи менялся в зависимости от тех этапов, которыепроходили в своем развитии РСФСР, СССР и Россий-ская Федерация, и эта система всегда включала в себяне менее двух уровней.Вывод о наличии нескольких уровней регулирова-ния системы социально-обеспечительной помощи ос-новывается, в первую очередь, на идее многоуровнево-сти метода права социального обеспечения. По мнениюподавляющего большинства специалистов, одной изосновных черт правового регулирования отношений посоциальному обеспечению является разделенность егона уровни (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова, В.В. Курочки-на, Е.В. Романова, Д.И. Рогачев и др.). Данную чертуметода нельзя назвать специфической, отличающей егоот совокупности способов воздействия на поведениесубъектов права в иных областях правового регулиро-вания. К примеру, сочетание нескольких уровней свой-ственно правовому регулированию трудовых и тесносвязанных с ними отношений, составляющих предметтрудового права [2. C. 27]. В целом, обобщая многооб-разие содержащихся в современной юридической ли-тературе точек зрения по вопросу о сущности методаправа социального обеспечения, можно сказать, чтоидея многоуровневости правового регулирования от-ражена в его характеристике вполне четко.В то же время единого подхода к количеству выде-ляемых уровней регулирования в науке права социаль-ного обеспечения до сих пор не выработано: одни ис-следователи говорят о сочетании только централизо-ванного и локального способов (Р.И. Иванова,В.А. Тарасова, К.Н. Гусов, А.К. Соловьев, В.В. Куроч-кина и др.), другие склонны дробить метод на большееколичество частей (Г.В. Сулейманова, М.Л. Захаров,Э.Г. Тучкова, Е.В. Романова и др.). Между тем в специ-альной литературе, посвященной исследованиям право-вых аспектов социальной помощи, особо подчеркивается,что вопрос об уровнях и их соотношении «представляетне только большой научный интерес, но и становитсясегодня довольно актуальным для повышения эффектив-ности правового регулирования» [3. C. 21]. Сколько жеуровней включает современная отечественная системасоциально-обеспечительной помощи?Правовая основа оказания социально-обеспе-чительной помощи на федеральном и региональномуровнях заложена в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.В соответствии с данной нормой координация вопро-сов социального обеспечения относится к предметусовместного ведения Российской Федерации и ее субъ-ектов. Тем самым, в основном правовом акте странысодержится прямое указание на то, что регулированиеотношений по социально-обеспечительной помощи какчасти социального обеспечения происходит посредст-вом принятия, изменения и отмены как федеральныхнормативных правовых актов, так и нормативных ак-тов субъектов РФ. По мнению некоторых исследовате-лей, вывод о сочетании федерального и региональногоуровней в правовом регулировании системы социаль-ного обеспечения вытекает из анализа и ряда другихстатей Конституции. Так, Д.И. Рогачев справедливопредлагает рассматривать положение ч. 2 ст. 39 об ус-тановлении пенсий и социальных пособий законом какпредоставление региональному законодателю возмож-ности участия в установлении указанных видов соци-ального обеспечения [4. C. 97-98]. В настоящий мо-мент на федеральном уровне действует большое коли-чество нормативных правовых актов по основным на-правлениям оказания социально-обеспечительной по-мощи - предоставление пособий, предметов первойнеобходимости, компенсаций, услуг и льгот. Соответст-вующая нормативная база деятельности по оказаниюгражданам комплексной социально-обеспечительнойподдержки постепенно создается и на региональном уров-не. При этом региональная система нормативных право-вых актов в этой области основывается как на Конститу-ции РФ, так и нормах Уставов (Конституций) самих субъ-ектов Федерации, в целом текстуально дублирующихпункт «ж» ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции.Вытекающий из анализа конституционных положе-ний вывод о наличии только двух уровней регулирова-ния отношений по социально-обеспечительной помощипредставляется не совсем верным. В многочисленныхюридических исследованиях упоминается еще одинуровень осуществления социально-обеспечительныхмероприятий - местный, ограниченный пределами му-ниципального образования. Муниципальное регулиро-вание, так и не получившее в советский период должно-го распространения, в современных социально-экономи-ческих условиях становится одной из гарантий стабиль-ного и эффективного развития всей социально-обеспечи-тельной сферы. Существующая уже более 15 лет местнаясоциально-обеспечительная практика свидетельствует отом, что органы местного самоуправления издают актыпо широкому спектру видов социально-обеспечительнойпомощи. Например, в г. Новокузнецке Кемеровской об-ласти городскими Администрацией и Советом народныхдепутатов в разные годы с начала 1990-х гг. приняты ак-ты, определяющие порядок предоставления в рамках до-полнительной материальной поддержки населения какденежных выплат, так и материальных благ в натураль-ной форме (преимущественно предметов первой необхо-димости - лекарственных средств, топлива и т.д.).Большинство актов органов местного самоуправле-ния в области социально-обеспечительной помощи такили иначе направлены на реализацию положений, за-крепленных в нормативных актах федерального и ре-гионального уровней. В то же время муниципальныеорганы власти нередко проявляют нормотворческуюсамостоятельность и автономно принимают акты, пре-дусматривающие предоставление «новых» видов соци-ально-обеспечительной помощи с автоматическим ихфинансированием за счет собственных средств. Так, поданным Управления социальной защиты населенияКуйбышевского района г. Новокузнецка, из средствгородского бюджета в 2006 г. предоставлялись две де-нежные выплаты, являющиеся разновидностью соци-ально-обеспечительной помощи: лицам, имеющим зва-ние Почетный гражданин г. Новокузнецка, и за услугиместного телефонного соединения одиноко прожи-вающим неработающим гражданам, получающим тру-довую пенсию.В юридической литературе широкое распростране-ние получила точка зрения о регулировании социаль-но-обеспечительных отношений на локальном уровне(М.Л. Захаров, Д.И. Рогачев, Е.В. Романова, Г.В. Су-лейманова, В.Ш. Шайхатдинов и др.). По мнению сто-ронников выделения регулирования социального обес-печения на уровне отдельной организации, правовойосновой такого регулирования выступают положенияразличных локальных нормативных актов, преимуще-ственно нормативных положений коллективных дого-воров, в которых устанавливаются дополнительные (кгосударственным и муниципальным) социально-обеспечительные гарантии, предоставляемые за счетсредств фондов работодателя.Между тем набор смыслообразующих признаковсоциального обеспечения вкупе с отраслевыми прин-ципами права социального обеспечения, традиционновыделяемыми в теории для качественной характери-стики социально-обеспечительных отношений, ставятпод сомнение возможность их регулирования на ло-кальном уровне. Развивая данный тезис, Е.Е. Мачуль-ская и К.В. Добромыслов отмечают, что отношениявспомоществования, возникающие на основании кол-лективных договоров, выходят за рамки системы соци-ального обеспечения в силу негосударственных источ-ников финансирования и ограниченного круга субъек-тов [5. C. 38]. Согласившись с общим выводом авторово невключении работодательской поддержки в системусоциального обеспечения, укажем на два немаловаж-ных момента, касающихся приведенных выше аргу-ментов. Во-первых, организация-работодатель, высту-пающая в роли субъекта, оказывающего материальнуюподдержку, может находиться в собственности госу-дарства (учреждения), а потому источником финанси-рования могут выступать государственные бюджетныесредства. И, во-вторых, круг субъектов в отношенияхпо социально-обеспечительной помощи может быть, ив большинстве случаев является, более ограниченным,нежели субъектный состав отношений по содействиюза счет средств работодателя.Это касается как стороны, оказывающей содейст-вие, - в отношениях социально-обеспечительной по-мощи ею является строго уполномоченный государст-венный орган, а помогающим работодателем могутвыступать любые юридические лица независимо оторганизационно-правовой формы и формы собственно-сти, а также отдельные физические лица (ст. 21 Трудо-вого кодекса РФ), так и субъекта-получателя - соци-ально-обеспечительная помощь адресуется лицу, ха-рактеризующемуся свойством нуждаемости, а содейст-вие работодателя может получить любой работник ор-ганизации, независимо от факта и степени нужды. Всвязи с этим нам представляется более обоснованнымисключить поддержку со стороны работодателя из со-става социально-обеспечительных отношений не поколичественным характеристикам контингента получа-теля и негосударственному характеру финансирования,а в силу отсутствия в ней основного качественногопризнака социального обеспечения - осуществленияего за счет общественных и обобществленных средств.Без указанного свойства любое обеспечение, каким бызначительным по размеру оно ни было, утрачиваетправо именоваться социальным. В заключение отме-тим, что даже один из инициаторов выделения в начале1990-х гг. локального социально-обеспечительногорегулирования Д.И. Рогачев так до конца и не опреде-лился с истинной природой указанных отношений. От-мечая, с одной стороны, их теснейшую связь с трудо-выми отношениями, он, тем не менее, относит их кпредмету права социального обеспечения [4. C. 125].В литературе высказана еще одна крайне спорнаяточка зрения по поводу возможности регулированиясоциально-обеспечительных отношений на индивиду-альном уровне (путем заключения, изменения и рас-торжения трудовых договоров). По мнению Г.В. Су-леймановой, условия о предоставлении тех или иныхдополнительных видов социального обеспечения могутпредусматриваться в трудовом договоре между работ-ником и работодателем [6. C. 36], где, как известно,должен содержаться пункт об обязательном социаль-ном страховании работника (ст. 57 Трудового кодексаРФ). Несмотря на то что обязательство, вытекающее изтрудового договора, так же юридически обязательнокак и предписание федеральной, региональной и мест-ной правовой нормы, устанавливающей отдельные ви-ды социально-обеспечительной помощи, мы считаем,что регулирование на уровне трудовых договоров нель-зя выделить ни в системе социально-обеспечительнойпомощи, ни в системе социального обеспечения в целом.Помимо указания на перечисленные в случае с ло-кальным регулированием аргументы (они полностьюприменимы и здесь), отметим, что обязательства, выте-кающие из трудового договора, вступают в противоре-чие с ключевыми отраслевыми принципами права соци-ального обеспечения, такими как всеобщность, солидар-ность, обеспечение на уровне удовлетворения алимен-тарных потребностей и др. Поэтому, в отличие от иссле-дователей, рассматривающих трудовой договор в каче-стве самостоятельного источника российского права(например, Е.Б. Хохлов [7. C. 60]), мы, присоединяясь кмнению признанных теоретиков права о том, что источ-ник права характеризуется нормативностью, имеющейхарактер всеобщности, исключаем соглашение междуработником и работодателем из числа источников правасоциального обеспечения и, вместе с этим, индивиду-альный уровень регулирования из системы социально-обеспечительной помощи.Тот факт, что в рамках системы социально-обеспечительной помощи закрепляются три группысоциально-обеспечительных предоставлений - феде-ральные, региональные и местные, - дает все основа-ния говорить о ее очевидной трехуровневой структуре.Тем не менее в настоящем исследовании выявлено, чтомногоуровневость системы социально-обеспечитель-ной помощи не может сводиться лишь к трем упомяну-тым выше уровням. На наш взгляд, в настоящий мо-мент есть все основания говорить об оформлении вРоссии нового уровня системы содействия нуждающе-муся населению - межрегиональной социально-обеспечительной помощи.При выделении в структуре системы социально-обеспечительной помощи межрегионального уровнямы руководствуемся, в первую очередь, наличием вней сущностных признаков социального обеспечения -особых источников финансирования (средств регио-нального бюджета как общественного фонда, закреп-ленного за сообществом граждан, проживающих наопределенной территории), нуждаемости субъекта-получателя, направленности усилий на удовлетворениене всех потребностей, а только тех, которые составля-ют минимальный физиологический уровень существо-вания индивида.Межрегиональная помощь, рассматриваемая каксамостоятельный уровневый элемент социально-обес-печительной поддержки наряду с федеральной, регио-нальной и местной, состоит в предоставлении матери-альных благ за счет бюджетных средств одного субъ-екта Российской Федерации нуждающимся гражданам,постоянно проживающим на территории другого ре-гиона России. Нормативной предпосылкой оказаниясоциально-обеспечительной помощи на межрегиональ-ном уровне являются положения основных региональ-ных законов (уставов и конституций), которые закреп-ляют и особую форму такого сотрудничества - заклю-чение соответствующих межрегиональных договоров исоглашений. Таким образом, правовая основа межре-гиональной социально-обеспечительной поддержкиимеет преимущественно договорную природу и в этойчасти представляет собой совокупность нормативныхобязательств, установленных в договорах надрегио-нального характера. Несмотря на то, что российскаяпрактика заключения межрегиональных договорныхдокументов весьма обширна, их положения в большин-стве своем настолько абстрактны и лаконичны, чтоиграют роль скорее общей гарантии осуществлениясоциально-обеспечительных мероприятий.При рассмотрении уровней системы социально-обеспечительной помощи считаем нужным отметитьеще один немаловажный момент. В современных усло-виях национальная система отношений социально-обеспечительной поддержки перестает составлятьпредмет исключительно внутригосударственного пра-вового регулирования и приобретает надгосударствен-ный, межнациональный характер. По мере того какдвижение к социальному прогрессу начинает пересе-кать национальные границы в связи с тем, что в нихопределенные государственные меры начинают исчер-пывать себя, социально-обеспечительная помощь по-степенно и неизбежно становится предметом междуна-родно-правового регулирования. Под правовое регули-рование на межгосударственном уровне чаще другихсоциально-обеспечительных отношений подпадаютпенсионные. Первостепенное внимание к ним со сто-роны субъектов международной правотворческой дея-тельности объясняется тем, что пенсии, в отличие отденежных предоставлений по системе социально-обеспечительной помощи, являются для гражданинаосновным и часто единственным источником средств ксуществованию. Значительное место в международно-правовых актах отведено регулированию и тех соци-ально-обеспечительных предоставлений, целью кото-рых является дополнительная материальная поддержка.В целом можно сказать, что предмет международно-правового регулирования охватывает все основныевиды социально-обеспечительной помощи, предназна-ченные оградить человека от большинства общепри-знанных социальных рисков: болезнь, безработица,старость, трудовое увечье и профессиональное заболе-вание, потребность в медицинской помощи и т.п.Международно-правовое регулирование отношенийпо социально-обеспечительной помощи выражается,прежде всего, в разработке международных стандар-тов в этой области. Данные стандарты получают своенормативное закрепление в таких актах международно-правового регулирования, как конвенции, пакты, дек-ларации (Всеобщая Декларация прав человека от10 декабря 1948 г. (ст. 25), Международный пакт обэкономических, социальных и культурных правах от16 декабря 1966 г. (ст. 11), конвенции и рекомендацииМеждународной организации труда (МОТ) и др.). По-мимо выработки нормативов оказания социально-обес-печительной помощи, международно-правовое регули-рование направлено на координацию национальныхзаконодательств по вопросам сохранения приобретен-ных прав на выплаты по системе социально-обеспечительной помощи при переезде гражданина изРоссийской Федерации в другое государство в процес-се трудовой деятельности или сохранения приобретен-ных прав на конкретный вид пособия или медицин-скую помощь в случаях переезда на постоянное местожительство из России в другую страну. Данная цельреализуется посредством заключения и реализациидвусторонних соглашений. Так, договор между Рес-публикой Беларусь и Российской Федерацией от24 января 2006 г. о сотрудничестве в области социаль-ного обеспечения призван гармонизировать законода-тельства двух стран в данной сфере, в том числе в час-ти, касающейся предоставления отдельных разновид-ностей социально-обеспечительной помощи: пособийпо временной нетрудоспособности и материнству, по-собий по безработице, пособий в случае трудового уве-чья и профессионального заболевания, пособий длясемей с детьми, пособий на погребение (ст. 3).Особое значение для России в области социально-обеспечительной помощи имеет международно-правовое сотрудничество в рамках Содружества Неза-висимых Государств (далее - СНГ). В правовом регу-лировании на уровне СНГ, так же как в регулированииобщемировом, приоритет отдается в основном пенси-онному обеспечению. Вопросы социально-обеспе-чительной помощи также получают в рамках Содруже-ства свое закрепление, при этом не только в комплекс-ных социально-обеспечительных соглашениях (Кон-венция Содружества Независимых Государств о правахи основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Хар-тия социальных прав и гарантий граждан независимыхгосударств от 29 октября 1994 г.), но и в отдельныхмногосторонних

Скачать электронную версию публикации