The role of budgetary planning tools in improving the effectiveness of budgetary expenditures.pdf Кризис 2008-2009 гг. наглядно продемонстрировалвсе наши слабые стороны в экономике, финансовойсистеме, бюджетном устройстве. Осуществление бюд-жетного процесса, включающего и бюджетное плани-рование, в условиях кризиса очень сложная работа всилу объективных причин. Необходимо, с одной сто-роны, безусловное исполнение социальных обяза-тельств перед населением (с тем, чтобы поддержать егов трудных условиях), с другой - существенная эконо-мия бюджетных средств. Огромный ресурс дополни-тельных бюджетных средств имеется в организациибюджетного процесса, в той организации, основы ко-торой были заложены Концепцией реформированиябюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [1].Данная реформа была призвана обеспечить стиму-лирование экономического роста за счет тесной увязкибюджетных расходов с приоритетами государственнойполитики. Главной целью было повышение эффектив-ности государственных расходов: достижение резуль-татов с меньшими затратами.С начала реформы прошло шесть лет. Многое уда-лось сделать, но говорить об эффективности государст-венных расходов сегодня, к сожалению, не приходится.В рамках реформирования бюджетного процессаудалось осуществить переход на среднесрочное плани-рование. Правда, из-за кризиса в 2008-2009 гг. при-шлось приостановить планирование показателей натрехлетний период, но данная мера временная, и ужевнесены изменения, требующие продолжить трехлет-нее планирование, мало того, в перспективе переход на15-летнее планирование.Одним из главных направлений реформированиябюджетного процесса должно было стать совершенст-вование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, а такжеболее тесная увязка бюджетного планирования с про-гнозом социально-экономического развития, долго-срочными целевыми программами. Приходится при-знать, что применение программно-целевого планиро-вания до сих пор ограничивается только разработкой иреализацией федеральных целевых программ. Подходк разработке и реализации данных программ практиче-ски остался без изменения. Правительством не приня-ты соответствующие документы, определяющие поря-док формирования, реализации и проведения оценкиэффективности реализации долгосрочных целевыхпрограмм, срок принятия которых был установлен ещев 2007 г. Эффективность реализации программ оцени-вается с помощью комплексного анализа параметроввыполнения ФЦП. На основе данной оценки Минэко-номразвития России в I квартале 2008 г. реализациятолько пяти программ признана эффективной, по34 программам отмечена средняя эффективность реа-лизации, по 14 программам оценка эффективности непроизведена, так как не было начато финансированиепрограмм из всех источников финансирования [2].После упразднения Федеральной целевой программыгосударственной поддержки развития муниципальныхобразований Правительство РФ не предполагает утвер-ждение каких-либо новых федеральных целевых про-грамм, предусматривающих мероприятия по реализацииреформы местного самоуправления. В федеральном за-коне «О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановыйпериод 2011 и 2012 годов» предусмотрены только сред-ства на обеспечение мероприятий по реформированиюгосударственной и муниципальной службы в размере30 млн руб. [3]. Этих средств явно недостаточно дляосуществления государственной поддержки муници-пальных образований, в которых предстоит провестибольшую работу по оформлению многих аспектов иму-щественного характера. Необходимы средства на софи-нансирование таких расходов местных бюджетов, какоформление технической документации на земельныеучастки и муниципальное имущество, составление гене-ральных планов поселений и др.Даже при выделении средств на ряд мероприятий необеспечивается учет полного комплекса расходов, суб-венций.Программно-целевое планирование должно стать всамое ближайшее время основой всего бюджетногопланирования. Для этого необходимо принять меры кускорению внедрения программно-целевого принципабюджетного планирования на основе формированиядолгосрочных целевых программ в соответствии сБюджетным посланием Президента Российской Феде-рации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. [4].Совершенствование и расширение сферы примене-ния программно-целевых методов бюджетного плани-рования предполагает формирование и включение вбюджетный процесс процедуры оценки результативно-сти бюджетных расходов. К сожалению, до сих пор несоздана система полноценного мониторинга эффектив-ности бюджетных ассигнований, не разработаны и за-конодательно не утверждены оценочные показатели.Распределение бюджетных ресурсов должно бытьтолько в прямой зависимости от достижения конкрет-ных результатов.Оценка эффективности должна производиться повсем бюджетным ассигнованиям, в том числе переда-ваемым в уставные капиталы акционерных обществ(включая институты развития) и государственным кор-порациям. По данным Счетной палаты, в 2008-2009 гг.имела место определенная несбалансированность меж-ду свободными денежными средствами, которыми рас-полагали государственные корпорации, и реальнымипотребностями в их использовании. Недопустима си-туация, когда бюджетные средства не используютсякорпорациями по целевому назначению и находятся надепозитных счетах в коммерческих банках или ещехуже - за счет этих средств решались чисто коммерче-ские задачи по увеличению собственной прибыли, за-быв о необходимости реализации определенных пла-нов. Об этом говорил и Председатель правительстваВ.В. Путин.В качестве основного инструмента повышения эф-фективности бюджетных расходов предлагается при-нять программно-целевую модель работы государст-венных и муниципальных органов власти, в основекоторой будут лежать долгосрочные целевые програм-мы (ДЦП). Цель программы - повышение эффективно-сти деятельности государственных органов по обеспе-чению потребностей граждан в государственных услу-гах, повышению их доступности и качества. Опробо-вать программно-целевой принцип Минфин Россиипланирует при подготовке бюджета на 2011 г., а бюд-жет на 2012 г. и на период до 2014 г. уже полностьюготовить по новой методике.Федеральным ведомствам будет предложено разра-батывать ДЦП исходя из целей Стратегии-2020. У каж-дого министерства будет как минимум по одной ДЦП.Инструментом ДЦП станут ведомственные целевыепрограммы (ВЦП), у каждой из которых будет кураториз министерства, агентства или службы. Интереснойидеей программы является «электронный бюджет».Доступ к нему будет у всех пользователей Интернета,что позволит реализовать идею общественного контро-ля за распоряжением государственными и муници-пальными деньгами.Бюджетные деньги главные распорядители бюд-жетных средств (министерства и ведомства) станутполучать исключительно под разработанные програм-мы. Эффективность реализации ДЦП будут проверятьежегодно. Если целевые показатели не будут достигну-ты, программу будут корректировать или отменять.Одним из важнейших условий экономического рос-та и повышения эффективности использования бюд-жетных средств является ускорение процесса реструк-туризации бюджетного сектора. Механизм сметногофинансирования является неэффективным, посколькуне связан с результатами деятельности бюджетногоучреждения. Возможность распоряжаться внебюджет-ными доходами создает заинтересованность бюджет-ных учреждений в предоставлении платных услуг, носнижает их интерес в качественном осуществлениисвоей основной деятельности. Следствием этого явля-ется снижение объемов и качества предоставления го-сударственных (муниципальных) услуг. Большинствобюджетных учреждений, оказывающих социальныеуслуги, способны функционировать в рыночных усло-виях. При этом большинство бюджетных учрежденийуже включено в хозяйственный оборот и получает не-малые средства от приносящей доход деятельности.Так, в 2008 г. из 9 997 федеральных бюджетных учреж-дений, оказывающих государственные услуги юриди-ческим и физическим лицам, 37,9% учреждений имелиболее 40% средств от приносящей доход деятельностив общем объеме их финансового обеспечения, в томчисле 1030 учреждений полностью финансировались засчет таких доходов. Указанные учреждения в основномотносятся к таким сферам, как образование, здраво-охранение, наука и культура [5].В предыдущие годы для решения основных проблемразвития бюджетной сети был предпринят ряд последова-тельных действий, среди которых следует отметить при-нятие Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автоном-ных учреждениях» [6] и утверждение Правительством РФв 2007-2009 гг. постановлений, необходимых для его реа-лизации. Однако на практике более чем за два года, про-шедших с момента вступления в силу указанного закона,на федеральном уровне было создано только четыре ав-тономных учреждения. На региональном уровне созданиеавтономных учреждений идет более активно, но лишь втех субъектах РФ, в которых внедряются современныемодели управления бюджетной системой (Тюменскаяобласть, Краснодарский край, Республика Татарстан идр.). Всего по состоянию на середину 2009 г. в РФ на ре-гиональном и муниципальном уровне действовало755 АУ, в том числе 472 государственных (63%) и 283муниципальных (37%) (таблица).Количество автономных учреждений, созданных в регионах и муниципалитетах (на 1 июля 2009 г.) [7]Сфера (отрасль) Субъекты РФ Муниципальные образования ВсегоОбразование 78 134 212Средства массовой информации 150 19 169Культура 30 49 79Физкультура, спорт, туризм, оздоровление 38 36 74Социальная защита 39 0 39Здравоохранение 15 3 18Управление природными ресурсами 47 3 50ЖКХ, службы единого заказчика, центры оказания услуг 14 9 23Транспорт, дорожное хозяйство 10 4 14Госэкспертиза 14 0 14Содействие развитию предпринимательства 10 1 11Содействие занятости населения 9 2 11Благоустройство 0 10 10Прочие сферы 18 13 31Всего 472 283 755Доля автономных учреждений в общем количествегосударственных и муниципальных учреждений, функ-ционирующих в регионах и муниципалитетах РФ, ос-тается чрезвычайно низкой. По данным Минфина Рос-сии, по состоянию на 1 января 2009 г. на региональноми муниципальном уровнях действовали 302 715 бюд-жетных учреждений. Таким образом, количество ре-гиональных и муниципальных автономных учрежде-ний составляет на текущий момент всего около 0,25%от числа государственных и муниципальных учрежде-ний, действующих на уровне субъектов РФ и муници-палитетов.В последний день декабря 2009 г. ПравительствомРоссийской Федерации на рассмотрение Государствен-ной думы был внесен проект Федерального закона«О внесении изменений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации в связи с совершенствова-нием правового положения государственных (муници-пальных) учреждений». Цель законопроекта - повыше-ние качества государственных (муниципальных) услуг.Существующая в Российской Федерации система бюд-жетных учреждений была сформирована в иных соци-ально-экономических условиях и до сих пор функцио-нирует в отрыве от современных подходов к развитиюгосударственного управления, от принципов опти-мальности и достаточности предоставления государст-венных и муниципальных услуг. По сути, органы пуб-личной власти просто содержат существующую систе-му бюджетных учреждений вне зависимости от объемаи качества оказываемых ими услуг. Поэтому необхо-димо принять решения о переводе бюджетных учреж-дений в иной статус. Обоснованным является предло-жение в проекте Программы повышения эффективно-сти бюджетных расходов до 2012 г. о введении двухвариантов статуса бюджетных организаций: бюджет-ные учреждения с расширенным объемом прав и ка-зенные учреждения [8]. Изменение статуса позволитнавести порядок и стимулировать повышение эффек-тивности их работы, а значит, и повышение эффектив-ности использования бюджетных ресурсов.Существующей модели организации предоставле-ния бюджетных услуг присущ ряд принципиальныхнедостатков. К их числу следует отнести:- наличие конфликта между основной и предпри-нимательской деятельностью бюджетных учреждений;- нерациональное распределение средств внутрибюджетной сети;- отсутствие связи между объемами финансирова-ния и результатами деятельности бюджетных учрежде-ний и вытекающая из этого низкая эффективность ихдеятельности;- ограничения права потребителей на выбор по-ставщика услуг [9].Не надо забывать и о таком инструменте бюджетно-го планирования, как государственные (муниципаль-ные) задания, поскольку этот инструмент прямо и не-посредственно связан с функционированием и финан-совым обеспечением бюджетных организаций. Госу-дарственное (муниципальное) задание - новый длябюджетного процесса инструмент, устанавливающийтребования к составу, качеству и/или объему, услови-ям, порядку и результатам оказания государственных(муниципальных) услуг. Государственные (муници-пальные) задания должны устанавливаться госучреж-дениям, муниципальным учреждениям и иным неком-мерческим организациям (например, частным учреж-дениям, автономным некоммерческим организациям,фондам, государственным корпорациям, обществен-ным организациям и др.), которые за счет бюджетныхсредств оказывают государственные (муниципальные)услуги. Следует отметить, что определение услуг вст. 6 Бюджетного кодекса приведено через ссылку нагосударственное (муниципальное) задание, а именно: кгосударственным (муниципальным) услугам предло-жено относить услуги, оказываемые на основании го-сударственных (муниципальных) заданий.В настоящее время такие перечни бюджетных услугразрабатываются в рамках двух параллельно проводи-мых реформ: административной (перечень услуг, ока-зываемых органами государственной власти и местно-го самоуправления) и бюджетной (перечень услуг, ока-зываемых государственными (муниципальными) учре-ждениями и иными некоммерческими организациями).Хотя из определения государственных (муниципаль-ных) следует, что услуги могут оказываться и учреж-дениями, и органами государственной власти (органа-ми местного самоуправления), однако в ст. 69.2 Бюд-жетного кодекса однозначно сказано, что государст-венные (муниципальные) задания используются припланировании бюджетных ассигнований лишь госу-дарственным (муниципальным) учреждениям и инымнекоммерческим организациям. Формирование госу-дарственных (муниципальных) заданий для органовгосударственной власти (местного самоуправления)Кодексом не предусмотрено. Следовательно, при опре-делении сферы, для которой должны формироватьсягосударственные (муниципальные) задания, нужно ру-ководствоваться исключительно перечнем услуг, ока-зываемых учреждениями и иными некоммерческимиорганизациями.Требования к качеству оказания услуги целесооб-разно определить в рамках установления стандартовуслуг. Вместе с тем в силу важности индивидуальногохарактера задания помимо общего набора требований,которые обязательны для исполнения всеми учрежде-ниями, оказывающими услугу, целесообразно выде-лить набор показателей, значения которых будут опре-деляться для каждого учреждения индивидуально (на-пример, показатели успеваемости по школам, показа-тели удовлетворенности потребителей и т.п.). Сейчастакие показатели разрабатываются.С 1 января 2009 г. вступили в действие ст. 69, 69.1,69.2 Бюджетного кодекса РФ [10], которые вводят впрактику бюджетного процесса новые процедуры пла-нирования, мониторинга и оценки результативностиреализации государственных (муниципальных) заданийна предоставление государственных (муниципальных)услуг.В соответствии со ст. 69, 69.1, 69.2 Бюджетного ко-декса РФ законодатель предъявляет принципиальноновые требования к процедурам планирования, мони-торинга и оценки результативности реализации госу-дарственных (муниципальных) заданий. Так, в системебюджетного планирования в связи с указанными ново-введениями возникла острая необходимость осуществ-ления таких мероприятий, как:- определение потребности в государственных (му-ниципальных) услугах в натуральных и стоимостныхпоказателях;- ведение реестра государственных (муниципаль-ных) услуг (разработка и корректировка);- разработка показателей, характеризующих каче-ство оказания государственных (муниципальных) ус-луг, а в идеале - стандартов качества предоставлениягосударственных (муниципальных) услуг, и показате-лей их непосредственного результата;- оценка эффективности и результативности предос-тавления бюджетных услуг в соответствии с заданием.Рис. 1. Составляющие процесса управления предоставлением бюджетных услуг на основе государственного (муниципального) заданияКак видно из рис. 1, процесс планирования, мони-торинга и оценки результативности реализации госу-дарственных (муниципальных) заданий начинается сформирования (корректировки) главными распоряди-телями бюджетных средств отраслевых реестров госу-дарственных (муниципальных) услуг, предоставляемыхнаселению в сфере их деятельности. Финансовый органосуществляет сбор и консолидацию отраслевых реест-ров государственных (муниципальных) услуг, форми-руя сводный реестр государственных (муниципальных)услуг.На основе сводного реестра государственных (му-ниципальных) услуг главные распорядители бюджет-ных средств формируют проекты государственных(муниципальных) заданий, показатели которых в даль-нейшем являются составной частью обоснований бюд-жетных ассигнований. Проекты государственных (му-ниципальных) заданий разрабатываются исходя из ин-дикативных планов развития органов исполнительнойвласти (местного самоуправления), сформированныхна основе приоритетных направлений социально-экономического развития территории.Важным моментом формирования государствен-ных (муниципальных) заданий является взаимосвязьрасходных обязательств и услуг. Каждой государст-венной (муниципальной) услуге ставится в соответст-вие расходное обязательство, стоимость которого ав-томатически корректируется в зависимости от стои-мости услуги.Главные распорядители бюджетных средств осуще-ствляют оценку потребности в предоставлении госу-дарственных (муниципальных) услуг в натуральномвыражении на основании данных из различных источ-ников, используя индексирование или различные мо-дели прогнозирования: экстраполяционную модель,модель коллективного потребления или сегментарнуюмодель.Оценка потребности в стоимостном выражениипроводится на основании оценки потребности в нату-ральном выражении и фактических данных об оплатеуслуг и структуре их стоимости. Законодательство непрепятствует установлению объема услуг в государст-венном (муниципальном) задании одновременно в на-туральном и стоимостном выражении. Такой подходпозволяет охарактеризовать услугу достаточно под-робно в одном документе, сделать понятной связь собъемами бюджетного финансирования, создать пред-посылки для наглядного расчета единицы стоимостиуслуги.Современная практика применения нормативов нарегиональном и муниципальном уровнях свидетельст-вует о том, что нормировать экономически целесооб-разно не все расходы учреждений, а только те, которыенаходятся в прямой зависимости от количества потре-бителей соответствующих услуг или объема выпол-няемых работ (в экономической теории они называют-ся переменными затратами). Расходы, которые не свя-заны с количеством потребителей услуг или объемомработ (постоянные затраты), нецелесообразно финан-сировать на основе нормативов, потому что установитьобоснованные нормы для этих расходов не представля-ется возможным, так как отсутствует объективная ос-нова для нормирования. Экономическая мысль давнопытается обойти эту проблему, делая попытки увязать,к примеру, потребление коммунальных услуг с площа-дью и установить нормативы коммунальных платежейв расчете на 1 м2. Однако в случае, если ставится зада-ча не уравнивать поставщиков государственных (му-ниципальных) услуг и работ по уровню расходов, аобеспечить предоставление ими услуг и работ установ-ленного уровня качества, то разработать такие норма-тивы невозможно.Предложенный в методических рекомендациях Мин-экономразвития и Минфина России метод расчета нор-мативных затрат на содержание имущества федераль-ных автономных и бюджетных учреждений является,по сути, затратным методом. Так, затраты на оплатукоммунальных услуг федеральные ведомства рекомен-дуют определять «исходя из тарифов и объемов по-требления коммунальных услуг». Но тариф на комму-нальные услуги является не нормой затрат, а ценой заединицу услуги, а выражение (цена за единицу . коли-чество) - классическая формула ценообразования, а ненормирования затрат на базе единой основы (нормы).Таким образом, нормативы целесообразно устанав-ливать только для переменных расходов, имеющихпрямую взаимосвязь с количеством оказанных услугили объемом выполненных работ (к ним относятсязарплата сотрудников, материалы, потребляемые впроцессе оказания услуг и выполнения работ, и др.).Что касается постоянных затрат (на содержание зда-ний, оплату коммунальных услуг и др.), то в их отно-шении должны применяться классические методы оп-ределения обязательных постоянных затрат, которыене зависят от объема предоставляемых услуг. Это за-кономерность, учитываемая в формировании затрат влюбом экономическом субъекте. А в современном кон-тексте бюджетные учреждения, финансируемые дляоказания бюджетных услуг, объективно должны фор-мировать достаточную цену оказания данных услуг, отэтого будет зависеть и качество оказанной услуги, дажеесли не брать вопросы формирования прибыли. Этотоже один из важных аспектов формирования ценыуслуги в ситуации оказания платных услуг населению.Учитывая сказанное, в качестве основы для расче-та финансового обеспечения государственных (муни-ципальных) заданий необходимо определять не нор-мативы затрат, а стоимость государственной (муни-ципальной) услуги или работы, рассчитанную сме-шанным способом. Объем финансового обеспечениягосударственного (муниципального) задания для уч-реждения этом случае складывается из величины пе-ременных затрат на единицу услуги, умноженной наколичество единиц услуг, и величины постоянныхзатрат учреждения.По видам расходов, включенных в нормативнуючасть стоимости услуги или работы, органы государст-венной власти и местного самоуправления могут уста-новить нормативы затрат в соответствии с закреплен-ными за ними полномочиями. «Ненормируемые» (по-стоянные) расходы учреждения распределяются поуслугам (работам), предоставляемым в рамках выпол-нения государственного (муниципального) задания.Общая сумма постоянных расходов распределяется наколичество оказываемых (запланированных) услуг. Чтовзять за базу распределения - это еще один вопрос,который может быть решен на основе практики ис-пользования данного подхода на коммерческих пред-приятиях. Это может быть фонд оплаты труда в каж-дом подразделении, стоимость материальных активов,находящихся в использовании разных служб, наконец,самое простое - в небольших бюджетных учреждени-ях - количество единиц услуг (если это возможно гра-мотно определить).Определенные по нормативам расходы на оказаниеконкретной услуги (выполнение работы) с «надбавкой»в виде доли постоянных расходов образуют полнуюстоимость государственной (муниципальной) услуги(работы), предоставляемой автономным учреждением врамках выполнения государственного (муниципально-го) задания. Полная стоимость всех государственных(муниципальных) услуг и работ, на которые установле-но задание, определяет размер финансирования на вы-полнение государственного (муниципального) заданияс учетом расходов на содержание недвижимого имуще-ства и особо ценного движимого имущества, а также науплату налогов, в качестве объекта налогообложенияпо которым признается соответствующее имущество.Подобный подход к финансовому обоснованию вы-полнения государственных (муниципальных) заданийбюджетными и автономными учреждениями позволяетне только адекватно и объективно определить величи-ну субсидии автономному учреждению или объем фи-нансирования бюджетного учреждения, но и дает ин-формацию о полной стоимости услуг и работ, предос-тавляемых в рамках задания, доле «накладных» (посто-янных) расходов в стоимости услуг и работ, стоимостиуслуги в расчете на одного потребителя. Такая инфор-мация является основой для принятия взвешенныхуправленческих решений, связанных с оказанием по-требителям государственных и муниципальных услуг ивыполнением работ.Законом 83-ФЗ внесено изменение в Федеральныйзакон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческихорганизациях» [11]. Там появилась Статья 9.1. «Госу-дарственные, муниципальные учреждения». Государст-венными (муниципальными) учреждениями признаютсяучреждения, созданные Российской Федерацией, субъ-ектом Российской Федерации и муниципальным образо-ванием. Выделяются следующие типы государственных(муниципальных) учреждений: автономные, бюджет-ные, казенные. При этом изменение типа государствен-ного или муниципального учреждения не является егореорганизацией. При изменении типа государственногоили муниципального учреждения в его учредительныедокументы вносятся необходимые изменения.Казенному учреждению разрешается осуществлятьприносящую доход деятельность, только если такоеправо предусмотрено в его учредительном документе.Вместе с тем доходы, полученные им от указанной дея-тельности, поступают в соответствующий бюджетбюджетной системы РФ. Таким образом, казенное уч-реждение лишено права самостоятельно распоряжатьсясредствами, полученными им от осуществления прино-сящей доход деятельности.Бюджетное учреждение вправе сверх установленногогосударственного (муниципального) задания выполнятьработы, оказывать услуги, относящиеся к его основнымвидам деятельности, предусмотренным его учредитель-ным документом, для граждан и юридических лиц за пла-ту и на одинаковых при оказании одних и тех же услугусловиях. Порядок определения указанной платы уста-навливается соответствующим органом, осуществляю-щим функции и полномочия учредителя.Бюджетное учреждение вправе осуществлять иныевиды деятельности, не являющиеся основными видамидеятельности, лишь постольку, поскольку это служитдостижению целей, ради которых оно создано, и соот-ветствующие указанным целям при условии, что такаядеятельность указана в его учредительных документах.Финансовое обеспечение выполнения государствен-ного (муниципального) задания бюджетным учреждени-ем осуществляется в виде субсидий из соответствующе-го бюджета бюджетной системы Российской Федерации.Бюджетные учреждения полностью распоряжаютсясредствами, поступающими в связи с их функциониро-ванием. Такой принцип заставит бюджетные учрежде-ния предоставлять качественные бюджетные и коммер-ческие услуги и повысит ответственность за эффектив-ность использования средств, в том числе бюджетных.

Скачать электронную версию публикации