Specific characteristics of implementation of licensing and qualification system of market participants as fundamentof institutional regulation mechanism in Norways oil-and-gas industry.pdf В условиях продолжающегося с начала 2000-х гг.роста цен на углеводородные ресурсы на мировомрынке их экспорт остается для национальных прави-тельств наиболее популярной и доступной мерой, спо-собной обеспечить быстрое наполнение государствен-ного бюджета для выполнения насущных экономиче-ских, социальных и инфраструктурных задач. Однакопри этом зачастую игнорируются долгосрочные эффек-ты влияния деятельности нефтегазового комплекса(НГК) на развитие экономики, экологические и соци-альные аспекты нефтегазодобычи. В российской неф-тегазовой отрасли и в сопутствующих отраслях наблю-дается ряд проблем, в частности - низкие темпы при-роста запасов, низкие объемы нефтепереработки и ин-вестиций, изношенность основных фондов. Эти про-блемы во многом обусловлены отсутствием финансо-вых средств у компаний-недропользователей ввидунизкой доходности нефтегазовой деятельности. В светеэтих проблем насущным вопросом является формиро-вание национальных интересов в НГК как возможномисточнике национального благосостояния и промыш-ленной модернизации и институциональное обеспече-ние их реализации. Назрела необходимость реформи-рования институциональной среды отечественногоНГК с учетом опыта других стран в согласованнойреализации национальных интересов при эксплуатациинефтегазовых ресурсов.Содержанием национальных интересов и основнойзадачей государства является ограничение корпоратив-ных интересов, с одной стороны, и поощрение компанийк рациональной и эффективной эксплуатации углеводо-родных ресурсов, с другой стороны, так, чтобы общаястоимость извлеченных ресурсов была максимальной ибыло обеспечено устойчивое развитие нации.В разрезе поставленной задачи нужно обеспечитьучет в институциональном механизме регулированияспецифических особенностей деятельности нефтегазо-вого комплекса, которые оказывают влияние на сферуформирования и реализации национальных интересов.К ним относятся, в первую очередь, следующие.1. Длительный производственный процесс с про-должительной допроизводственной стадией. Нефтега-зовая деятельность представляет собой чрезвычайнодолгий процесс: между началом геологоразведки, когдабыли понесены первые затраты, и доставкой первойпартии товаров потребителю могут пройти годы, а то идесятилетия. Поставку невозобновляемых ресурсов нарынок можно рассматривать как процесс, состоящий изтрех основных этапов: разведка месторождений, ихосвоение и добыча, которые соединены сложными ди-намичными взаимосвязями. Текущие решения связаныкак с решениями, принятыми на предыдущих стадиях,так и с прогнозами будущих цен и издержек. С другойстороны, текущий темп добычи влияет на количестворесурсов, которое может быть добыто в будущих пе-риодах, и на остаточную прибыльность месторожде-ния. Уровень затрат на извлечение единицы ресурса изнедр зависит не только от текущего уровня использо-вания ресурса, необходимых вложений других ресур-сов и цен на них, но также от уровня вложений ресур-сов в прошлом.Тесная взаимосвязь различных стадий НГК (развед-ка - добыча - сбыт) обусловливает необходимостькомплексного решения задачи реализации националь-ных интересов при использовании природных энерго-ресурсов по всей цепочке НГК. Таким образом, задачамаксимальной реализации национальных интересовпри использовании нефтегазовых ресурсов будетвключать обеспечение оптимальной реализации этихинтересов на стадиях, предшествующих их экспорту иконечному использованию.2. Рентный характер доходов НГК. Основной объемдоходов от деятельности НГК представляет собой рен-ту, возникающую вследствие ограниченности ресурсов,разного качества их запасов и высоких цен на мировомрынке. Получение данных доходов обусловлено, в пер-вую очередь, доступом к ресурсам, а не затратами тру-да и капитала.3. Стратегический характер нефтегазовых ресурсов.Стратегическим или критическим является тот ресурс,потребность в котором со стороны субъектов нацио-нальной экономики в определенном периоде временипревышает гарантированный объем поставок из внут-ристрановых и зарубежных источников, и который неможет быть заменен приемлемыми субститутами в ко-ротком отрезке времени [1. С. 133]. Как видно, в самомопределении стратегического ресурса заложена необ-ходимость осуществления специальных мер, напримертаких, как консервация запасов и создание резервов дляобеспечения стабильного бесперебойного снабжениянациональных потребителей стратегическими ресурса-ми в будущем. Необходимо отметить, что среди экс-пертов нет единого мнения по поводу того, являютсяли нефть и газ стратегическими ресурсами, посколькуи для нефти, и для газа в действительности существуютсубституты. Однако очевидно, что нефть и газ облада-ют свойствами стратегических ресурсов, посколькуиздержки потребителей по переключению на альтерна-тивные виды топлива очень высоки или вообще невоз-можны.4. Динамичность экономических интересов. Конкрет-ное содержание экономических интересов в НГК являетсяне статичной, а динамической величиной, трансформи-рующейся при изменении внутренних и внешних факто-ров, а также при смене стадии развития НГК (фазы роста,зрелости и падения добычи). На процесс реализации ин-тересов в НГК оказывают влияние изменения в государ-ственном регулировании (в частности, изменения налого-обложения и законодательства в области охраны окру-жающей среды), в структуре рынка и т.д.5. Высокая неопределенность хозяйственной дея-тельности. Высокий уровень неопределенности усло-вий осуществления нефтегазовой деятельности обу-словливает сложность планирования и порождает це-лый ряд рисков, которые влияют на ее конечную до-ходность.К основным рискам производственной и сбытовойдеятельности в НГК относятся:- инвестиционные риски, которые характеризуютсядлительным инвестиционным периодом, в ходе кото-рого осуществляется поиск углеводородов, обустрой-ство скважин и месторождений, сооружение инфра-структуры; наличием рисков провалов затратной гео-логоразведки, что может негативно отразиться на пока-зателях окупаемости инвестиционного проекта илидаже привести к потере вложенных средств;- коммерческие риски, связанные со сделками куп-ли - продажи товаров на мировом рынке. К ним отно-сятся, в частности, срыв поставок по объему, срокамили качеству продукции ввиду объективных причин(производственные проблемы, сбои в каналах транс-портировки, нарушения в работе сервисных служб);оппортунистическое поведение контрагента (наруше-ние условий договоров, задержка оплаты);- ценовые риски, обусловленные высокой вола-тильностью цен на международном рынке. Если ценына мировом рынке нефти за счет биржевой торговли вдостаточной степени выровнены, то на различных ре-гиональных рынках газа разница цен может быть суще-ственной (например, в США или Японии). В качествеотдельного подвида ценовых рисков выделяют рискиценообразования;- спекулятивные риски - финансовые, валютные и ин-вестиционные - позволяют экспортерам получить допол-нительные доходы от изменений внешней конъюнктурырынка, будь то изменения в ставках процентов или в кур-сах валют, однако они могут привести к снижению вы-ручки, если эти изменения неблагоприятные.Следствием высокой неопределенности являетсявысокий уровень трансакционных издержек, в первуюочередь затрат на заключение и гарантирование испол-нения контрактов на поставку нефтегазовых ресурсов.В результате может происходить повышение стоимо-сти инвестиционных ресурсов и конечной стоимостипродукции НГК.6. Высокий уровень внешних издержек. Наличиевысоких внешних эффектов деятельности НГК на ок-ружающую среду, экономику и общество в целом. Раз-ведка, добыча и транспортировка нефтегазовых ресур-сов, как правило, осуществляются в местах дикой при-роды и наносят непоправимый вред окружающей сре-де, коренному населению.7. Наличие влиятельных корпоративных интересов.Важнейшей особенностью формирования и реализациинациональных экономических интересов стран-импорте-ров на внешних рынках является их тесное сплетение скорпоративным интересом международных нефтяныхкомпаний (МНК), который на протяжении многих летявляется доминирующим интересом в мировом НГК. Этообусловлено, в первую очередь, колоссальными возмож-ностями МНК по концентрации финансовых, производст-венных и людских ресурсов, которые позволяли им в те-чение нескольких десятилетий фактически определятьгосударственную политику стран-экспортеров в областинефтедобычи и экспорта в соответствии с собственнымиинтересами. И после завершения процесса национализа-ции нефтегазовой отрасли в большинстве бывших разви-вающихся стран МНК сохранили мощный ресурс влия-ния на мировом рынке, владея транспортными, перераба-тывающими мощностями и инфраструктурой для реали-зации нефти и нефтепродуктов на всех ключевых регио-нальных рынках.Рассмотренные особенности нефтегазовой отраслиобусловливают необходимость ее государственногорегулирования.В институциональном механизме регулированияНГК центральным является механизм взаимоотноше-ний государства с недропользователями, который уста-навливает их права и обязанности по отношению к ре-сурсам и может принимать формы лицензирования,концессий или соглашений о разделе продукции наразличных этапах нефтегазовой деятельности. В на-стоящее время в России, как и в Норвегии, практикует-ся процедура лицензирования. С начала нефтегазодо-бычи в 1970-х гг., несмотря на неблагоприятные усло-вия добычи, Норвегия достигла значительных успеховв реализации национальных интересов в НГК, чтоможно объяснить высоким уровнем институциональ-ной среды регулирования НГК, в частности, успехамиее системы административного лицензирования и (с2000 г.) квалификационной процедуры участниковрынка.Базой для регулирования взаимоотношений госу-дарства с нефтяными компаниями является системалицензирования деятельности в области разведки идобычи, которая закрепляет права и обязанности уча-стников недропользования. Норвегия сделала выбор впользу административного лицензирования [5]. Приадминистративном лицензировании государство пре-доставляет частным компаниям на какой-то срок ис-ключительное право на осуществление определенныхвидов деятельности в сфере недропользования в обменна небольшую плату, сохраняя за собой право на полу-чение основного дохода в процессе добычи, а такжеправо контроля и мониторинга нефтегазовой деятель-ности.Лицензия на добычу выдается на 10 лет с возмож-ностью продления и включает эксклюзивное правоосуществления разведки, бурения и добычи на лицен-зионном участке [5]. Критериями лицензирования яв-ляются техническая экспертиза, финансовые ресурсы,понимание геологических особенностей НГК, наличиеопыта производственной деятельности на норвежскомшельфе или в сходных условиях, при подаче заявленияконсорциумом: его состав, рекомендуемый оператор исуммарный опыт всех фирм, входящих в консорциум.Основными отличительными особенностями нор-вежской системы административного лицензированияНГК являются следующие:1. Усреднение уровня доходности за счет формиро-вания лицензионных блоков на основе сочетания уча-стков залегания худших и лучших по качеству место-рождений. Это сделало бессмысленным лоббированиеинтересов отдельных компаний, так как все участкибыли одинаково привлекательны. Тем самым поддер-живалась конкурентная среда в отрасли. Кроме того,комбинирование в блоках месторождений с разнымихарактеристиками и выравнивание общего уровня из-держек добычи на различных лицензионных участкахпозволили государству привлечь инвестиции в освое-ние малых и менее перспективных, с точки зрения ве-личины издержек добычи, залежей.2. Реализация лицензионного процесса, согласован-ная с потребностями общества. Новые участки должныбыть «открыты» национальным парламентом для раз-ведки и бурения [6. С. 4]. Для этого Министерствонефти и энергетики делает оценку влияния нефтегазо-вой деятельности на окружающую среду, экономиче-ских и социальных эффектов на другие отрасли и со-седние регионы и представляет свое заключение и ре-комендации в Парламент. Вопрос открытия новых тер-риторий для нефтегазовой деятельности должен бытьтакже утвержден местными органами власти и органи-зациями, представляющими интересы заинтересован-ных лиц [7. С. 33]. При этом организация аукционовносит не хаотичный характер, а проводится в опреде-ленных временных промежутках на усмотрение госу-дарства, что делает возможным согласованное плани-рование выпуска НГК в соответствии с национальнымиинтересами. Так, в прошлом, когда возникала угрозаперегрева экономики, выдача лицензий сдерживалась.Несмотря на явное доминирование национально-государственных интересов в лицензионном процессе,обязательно учитываются корпоративные и иные инте-ресы, для чего организуются консультации с компа-ниями и обществом. На стадии номинирования участ-ков компании могут повлиять на выбор в рамках кон-сультаций перед номинированием и путем собственно-го выдвижения отдельных блоков и участков [6. С. 18].В двадцатом лицензионном раунде, объявленном в2008 г., предложение правительства по формированиюблоков было вынесено на обсуждение общественности.При раздаче блоков государственные органы обязаныпринимать во внимание все замечания, сделанные вовремя публичных консультаций [8. С. 4].3. Многоступенчатая процедура выдачи лицензии,характеризующаяся строгим контролем со стороныгосударства, жесткой регламентацией условий недро-пользования и включением оценки внешних эффектовв процесс выдачи лицензии. При объявлении результа-тов лицензионного конкурса оператор и участникиконсорциума заключают соглашение о совместной дея-тельности (joint operation agreement) и финансовое со-глашение (accounting agreement) с представителем го-сударства (в настоящее время - SDFI). Перед тем какначать разработку и обустройство месторождения, ли-цензиат должен утвердить в отраслевом министерствеплан по разработке и ведению добычи на месторожде-ниях [5]. Данный план включает оценку экономиче-ских, ресурсных, технических, коммерческих, экологи-ческих аспектов и аспектов безопасности, а также ин-формацию о том, как производственные сооружениямогут быть выведены из работы и демонтированы позавершении нефтегазодобычи. В плане должна такжесодержаться информация о мощностях для транспор-тировки и переработки ресурсов. Производственныйрежим и производственный профиль месторожденийна лицензионных участках также должны быть утвер-ждены в Министерстве нефти и энергетики. Необходи-мо отметить, что Нефтяной директорат делает собст-венную оценку технических, экономических и геоло-гических показателей участков, выставленных на уча-стие в лицензионном конкурсе; проверяет оценки, сде-ланные компаниями [6. С. 16]. При этом учитываютсяопыт компаний, техническая экспертиза, менеджментресурсов, достижения в области производственнойбезопасности и охраны окружающей среды [6. С. 19].Кроме того, после выдачи лицензии консорциум дол-жен утвердить в отраслевом министерстве кандидатуруоператора месторождения [5]. Министерство можетвыдвинуть дополнительные требования к оператору вчасти его организационной структуры и капитала.4. Требование об обязательном участии в консор-циуме одной из государственных компаний (до 1999 г.Statoil, в настоящее время - State Direct FinancialInterest [6. С. 18]), а также требование сформировать врамках консорциума специальные комитеты, состоя-щие из представителей государства и сотрудников кон-сорциума для решения оперативных вопросов и кон-троля процесса добычи. Как и любой другой лицензи-ат, государство выплачивает свою долю в инвестицияхи затратах и получает соответствующую долю в вало-вом доходе от пользования лицензионным участком [9.С. 20]. Это позволяет обеспечить соблюдение условийнедропользования, оговоренных в лицензии, нейтрали-зовать риски информационных асимметрий и гаранти-ровать государству определенный доход от деятельно-сти НГК вне зависимости от уровня конечных доходов.Таким образом, основные риски инвестиций и гео-логоразведки несут частные компании, а государствосохраняет контроль над этими процессами. Как следст-вие этого риск финансовых потерь государства вслед-ствие заниженной оценки объемов ресурсов месторож-дений на стадии разработки месторождения был со-кращен до минимума [5]. Необходимо отметить, чтоконтрольные функции и ответственность за информи-рование органов государственного регулирования за-креплены и за каждым участником консорциума, кото-рые обязаны информировать государство об известныхим фактах нарушений.5. Следует отметить объективность и непредвзя-тость процесса выдачи лицензий с соблюдением крите-риев независимости, недискриминации, прозрачности иего увязки с развитием экономики [10]. Особое значе-ние придается максимизации уровня эффективностинефтегазодобычи и коэффициента извлечения нефтидля предотвращения растрачивания ресурсов. Лицен-зиат обязан осуществлять постоянную оценку произ-водственной стратегии и технических условий, прини-мать необходимые меры для ее реализации [4].В Норвегии с 2000 г. перед процедурой лицензиро-вания компании, желающие подать заявку на лицен-зию, должны обязательно пройти процедуру квалифи-кации участников отрасли [2]. Цель данной процеду-ры - обеспечить участие в освоении норвежских ресур-сов тех компаний, которые будут способствовать ростудобавленной стоимости в отрасли, в частности, благо-даря специальным знаниям, заинтересованности в рабо-те на менее крупных месторождениях, и смогут обеспе-чить более высокий коэффициент извлечения ресурсов,чем крупные компании [3]. Отбор участников отраслисоответствует поставленной государством на данномэтапе развития НГК задаче снижения негативного влия-ния падающей добычи на основных месторождениях надоходы государства и привлечения к разработке малыхместорождений заинтересованных компаний, обладаю-щих необходимыми знаниями и ноу-хау.Для этого новые участники отрасли должны бытьспособны подтвердить, что они обладают необходи-мыми компетенциями как в управлении ресурсами, таки в сфере безопасности нефтегазовой деятельности. Вчастности, оцениваются их финансовые ресурсы, орга-низационная структура, производственная история(включая статистику аварий и несчастных случаев).Процедура квалификации проводится силами одно-временно двух органов регулирования: после получе-ния заявки Министерство нефти и энергетики привле-кает к работе Агентство по безопасности нефтянойдеятельности, которое оценивает наличие необходимойкомпетенции и ресурсов с точки зрения необходимостиобеспечения требований безопасности [3]. Необходимоотметить, что квалификация не является бессрочной ине дает права на все виды деятельности: компании мо-гут квалифицироваться как лицензиат или как операторместорождения. Уровень требований к последнему,соответственно, выше [3].Интерес к норвежскому НГК подтверждает ростчисла заявок от иностранных компаний на допуск кнефтегазовой деятельности. Так, с момента старта про-граммы квалификации в 2000 г. к деятельности на нор-вежском шельфе было допущено 86 компаний допол-нительно к уже действующим (по оценкам, около30 компаний), большинство из которых были ино-странного происхождения [4].Таким образом, система квалификации и админист-ративного лицензирования в Норвегии позволила ре-шить следующие задачи. Во-первых, она обеспечилаэффективный контроль государства за соблюдениемучастниками отрасли законодательства в процессе до-бычи нефтегазовых ресурсов. Во-вторых, она способ-ствовала созданию конкурентной среды в националь-ном НГК и предотвращению чрезмерной власти МНК.В-третьих, она гарантировала эффективное недрополь-зование и доходность нефтегазовой деятельности, чтоспособствовало поддержанию интереса МНК к дея-тельности на норвежском континентальном шельфе.Результаты исследования институциональной средырегулирования нефтегазового комплекса позволяютсформировать критерии эффективных институтов, ре-шающих следующие задачи:1. Обеспечение эффективной реализации нацио-нальных интересов.2. Учет разнонаправленных интересов (националь-но-государственных, частно-корпоративных, регио-нальных, индивидуальных).3. Обеспечение стабильности институциональнойсреды за счет гибких механизмов, позволяющих приизменении внешних условий надстраивать институты,а не реформировать их кардинально.4. Наличие внешних и внутренних механизмов кон-троля5. Снижение неопределенности среды хозяйствова-ния.6. Наличие механизмов осуществления.

Скачать электронную версию публикации