On modern public prosecutors supervision content.pdf С учетом особенностей действующего законода-тельства практически все ученые предлагают построе-ние многоуровневой системы функций, осуществляе-мых современной прокуратурой.По мнению большинства, их перечень охватываетпрокурорский надзор, поддержание государственногообвинения; участие в суде; уголовное преследование;координация деятельности правоохранительных орга-нов по борьбе с преступностью, руководство предвари-тельным расследованием, а также осуществление пра-вотворческой, профилактической и правозащитнойвидов деятельности.Дискуссионный характер вопроса о значении, поня-тии и количестве функций, осуществляемых россий-ской прокуратурой, объясняется, прежде всего, ком-промиссным характером действующего законодатель-ства и отсутствием однозначного правового регулиро-вания: на сегодняшний день несколько одинаковых посвоему юридическому значению, но различных по от-раслевому содержанию законов определяют содержа-ние прокурорской деятельности.Кроме того, этому также способствует неопреде-ленность самого понятия «функция прокуратуры», воз-никающая из неоднозначности критериев, кладущихсяв основу этой категории.Разделяя мнения о том, что изменение конституци-онных основ организации и деятельности прокуратуры,придание Закону о прокуратуре статуса федеральногоконституционного закона и определение в нем основ-ных функций внесут определенную ясность в рассмат-риваемую проблему, полагаем, что основное вниманиевсе же должно быть уделено уточнению содержаниядеятельности этого органа.В литературе термин «функция прокуратуры» явля-ется дискуссионным. Под ним понимается либо самадеятельность [1. C. 27], либо ее часть (вид) [2. C. 34],либо отдельное [3. C. 96] или основное направлениедеятельности прокуратуры [4. C. 28-30]. При этом кри-терии ее выделения также различны: задачи [5. C. 59],стоящие, или обязанности [6. C. 155], возложенные напрокуратуру, ее предназначение [7. C. 74-82] или жехарактер отношений с поднадзорными органами и уч-реждениями [8. C. 113-114].Разделяя позиции об историко-правовой обуслов-ленности этого понятия ранее действующим законода-тельством, а также учитывая логическую связь катего-рий «назначение» («предназначение»), «задачи» и«обязанности», считаем возможным поддержать взгля-ды на функции прокуратуры как основные направленияее деятельности, обусловливаемые возложенными нанее обязанностями.Также следует согласиться с тем, что одна функцияреализуется через комплекс направлений, которыенельзя смешивать с основными направлениями дея-тельности, число которых тождественно числу функ-ций.Существует мнение, что надзор за исполнением за-конов является основной функцией современной оте-чественной прокуратуры. Все иные - производны идолжны рассматриваться как второстепенные [9.C. 156] или как логическое развитие надзорных полно-мочий [10. C. 8]. Другие полагают, что основнымифункциями, помимо надзора, являются уголовное пре-следование [11. C. 297-298], участие в суде [12. C. 15]и координационная деятельность по борьбе с преступ-ностью [13. C. 82]. Прочая сфера деятельности проку-ратуры носит производный от них характер и должнабыть определена в качестве обычных направлений дея-тельности.Таким образом, в обоих случаях фактически вы-страивается сложная многослойная система деятельно-сти прокуратуры, включающая в себя: основную (ос-новные) и прочие функции, а также иные направлениядеятельности.С учетом требований и значения Закона о прокура-туре, с одной стороны, в ч. 1 ст. 1 устанавливающего,что прокуратура Российской Федерации - единая фе-деральная централизованная система органов, осуще-ствляющая от имени Российской Федерации надзор засоблюдением Конституции РФ и исполнением законов,действующих на территории России, с другой - в ч. 2этой же статьи указывающего на реализацию ею уго-ловного преследования, участие в суде и координаци-онную деятельность, можно сделать следующее заклю-чение: все указанные в ст. 1 Закона о прокуратуре на-правления деятельности являются функциями; прини-мая во внимание способ их юридического закрепления,их значение неоднородно. В этой связи есть все осно-вания согласиться со сторонниками первого подхода оналичии у прокуратуры основной - надзорной - и про-чих функций, закрепленных в ч. 2 ст. 1 Закона о проку-ратуре.Значение прочих функций также неодинаково. Кпримеру, координационная деятельность по борьбе спреступностью и участие прокурора в суде, несмотряна положения ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, не могутбыть признаны в качестве самостоятельных функцийпрокуратуры, поскольку осуществляются в рамкахфункции надзора за исполнением законов и уголовногопреследования.Таким образом, с учетом автономного (необуслов-ленного иными направлениями деятельности) характе-ра, самостоятельными функциями могут быть призна-ны только прокурорский надзор и уголовное преследо-вание.Теоретически предпринимались попытки обусло-вить любые формы участия прокурора в уголовномсудопроизводстве функцией осуществления надзора[14. C. 176], однако это делалось в условиях прежнегозаконодательства. В настоящее время подавляющеебольшинство ученых признали самостоятельный ха-рактер функции уголовного преследования.В этой связи положения ст. 1 и 31 Закона о проку-ратуре, а также ст. 37 УПК РФ позволяют согласиться свыводом о том, что уголовное преследование и проку-рорский надзор являются самостоятельными взаимнонеобусловливаемыми функциями.Также следует признать справедливость тезиса отом, что наличие у прокуратуры основной функции -надзора за исполнением законов - не исключает воз-можность реализацией иных самостоятельных функ-ций, которые носят дополнительный характер.Если в отношении производного характера коорди-национной деятельности возражения крайне редки, тоучастие в суде весьма часто рассматривается в качествесамостоятельной функции. При этом основной аргу-мент заключается в том, что удовлетворение прокурор-ского реагирования само по себе может приводить кпересечению противоправной деятельности и не требо-вать отдельного обращения в суд [12. C. 14].Безусловно, это так, но вместе с тем факультатив-ный характер «судебного» этапа в конкретном проку-рорском производстве не может служить основаниемпризнания порочности выводов о примате надзорнойдеятельности в рассматриваемой ситуации. К тому же впротивном случае возникает проблема определенияпроцессуальной сущности указанной прокурорскойдеятельности. Если применительно к участию в уго-ловном судопроизводстве эта проблема может бытьрешена путем обусловливания ее реализацией функцииуголовного преследования, то в отношении иных видовсудопроизводств вопрос остается открытым.С учетом требований Закона о прокуратуре следу-ет признать правомерность выводов об осуществле-нии отечественной прокуратурой двух самостоятель-ных функций - прокурорского надзора и уголовногопреследования. При этом первая должна быть опреде-лена в качестве основной, а вторая - как дополни-тельная. Прочие направления деятельности, указан-ные в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, должны счи-таться производными функциями - обусловливаемы-ми прокурорским надзором или уголовным преследо-ванием основными направлениями деятельности со-временной российской прокуратуры. Вся иная проку-рорская деятельность протекает в рамках указанныхчетырех функций.Предлагаемая «функциональная» конструкция вполной мере соответствует сложившейся типологиипрокурорской деятельности, предусматривающей тримодели устройства прокуратуры: прокуратуру как ор-ган надзора за законностью, как орган уголовного пре-следования и обвинения и, наконец, смешанный тип,сочетающий в себе отдельные элементы двух предше-ствующих.Современная отечественная прокуратура в большейстепени тяготеет к последнему [15. C. 51-52], посколь-ку основное содержание ее деятельности укладываетсяв реализацию двух самостоятельных функций - проку-рорского надзора и уголовного преследования. Вместес тем, принимая во внимание динамичный характерправового регулирования прокурорской деятельности,представляется возможным согласиться с мнением отом, что в дальнейшем не исключено изменение функ-ции прокуратуры по структуре и характеру [13. C. 82].Понятие «прокурорский надзор» рассматривается вдвух аспектах: как определенный вид деятельности(основная функция прокуратуры) и как совокупностьправовых отношений, складывающихся в ходе реали-зации данной деятельности. Современное состояниезаконодательства и права не позволяет вести речь осуществовании отдельного пласта надзорных правоот-ношений. В этой связи на сегодняшний день более пра-вильно прокурорский надзор определять как отдельныйвид правоприменительной деятельности.По мнению В.М. Савицкого, прокурорский надзорпредставляет собой самостоятельное правовое явление[16. C. 27]. Его сущностными характеристикам служатвысший характер, ограниченное вмешательство (на-блюдение) и исключительно правовой аспект оценкидеятельности поднадзорных субъектов, к которым ра-нее относились все участники общественной и госу-дарственной жизни, включая отдельных граждан.Вместе с тем высший характер прокурорского над-зора не соответствует современному значению прин-ципа разделения властей. В этой связи в Концепцииразвития прокуратуры РФ на переходный период былоустановлено, что современная прокуратура не являетсяорганом высшего надзора, а выступает в качестве са-мостоятельного элемента системы сдерживания иныхвластных ресурсов.Таким образом, прокурорский надзор утратил выс-ший характер. В результате в науке сформировалосьмнение о прокурорском надзоре как особой форме про-верочной деятельности. При этом одни авторы считалиего самостоятельным видом государственной деятель-ности, отличным от контроля [17. C. 243], другие -разновидностью контроля [18. C. 7], третьи занималикомпромиссную позицию, говоря о контрольно-надзорной деятельности современной прокуратуры [19.C. 234-235].С учетом требований действующего законодатель-ства и исторического значения прокурорского надзо-ра, более правильно разделить позиции ученых, счи-тающих прокурорский надзор самостоятельным пра-вовым явлением, отличным от прочих видов кон-трольной деятельности. Такой вывод основывается натом, что на сегодняшний день это единственный видгосударственной проверочной деятельности, предпо-лагающий правовую оценку соблюдения и исполне-ния законов максимально возможным кругом поднад-зорных субъектов, включающим в себя подавляющеебольшинство публичных органов и учреждений. Без-условно, будучи разновидностью проверочной дея-тельности, прокурорский надзор обладает рядомсходных черт с контролем, однако его предназначе-ние, принципы организации и осуществления, формыреализации не позволяют рассматривать его как раз-новидность контрольной деятельности.Являясь самостоятельным правовым явлением, онобладает своим специфичным содержанием, традици-онно увязываемым с понятием законности. Анализ по-ложений Закона о прокуратуре позволяет согласиться смнениями ученых о том, что из всех аспектов указан-ной категории нормативно учитывается законность какрежим применения права [20. C. 37-38].С учетом исторического превалирования нормати-вистских взглядов, продолжительное время речь шла особлюдении и исполнении публичными органами иучреждениями требований, содержавшихся в законах.Другими словами, содержание прокурорского надзоразаключалось в наблюдении за тем, чтобы поднадзор-ные органы и учреждения в точности выполняли обя-занности, возложенные на них актами высшей юриди-ческой силы. Вместе с тем реализация в КонституцииРФ отдельных идей, базирующихся на естественно-правовых взглядах, изменила подход к определениюзаконности. В последнем случае к традиционному по-ниманию добавился такой критерий, как обеспечениесоблюдения прав и свобод человека и гражданина состороны поднадзорных органов и учреждений. В этойсвязи в науке правомерно были предприняты попыткиопределить современный прокурорский надзор в каче-стве совокупности правозащитной, правоприменитель-ной и прочих видов деятельности [21. C. 19] или жевыделить в содержании надзорной деятельности от-дельный пласт, направленный на охрану, защиту иобеспечение прав и свобод граждан.На основе такого содержания понятия законностина нормативном уровне стала использоваться катего-рия «публичный интерес», объединившая указанныеоснования прокурорской деятельности. В результатеизменились традиционные взгляды на форму реализа-ции прокурорского надзора. Принципиальное значениеимело то, что обеспечение публичного интереса пред-полагало более активное вмешательство в деятельностьподнадзорных органов и учреждений, чем традицион-ное прокурорское наблюдение, и, самое главное, со-гласно действующим конституционным основам, этовмешательство, в конечном счете, обеспечивалось су-дебным применением.Таким образом, прокурорское наблюдение при осу-ществлении надзора постепенно стало приобретать про-цессуально-ориентированную форму активного вмеша-тельства, обусловливаемого судебным обеспечением,т.е. произошло частичное ограничение реализации над-зорных полномочий. В этой связи было высказано пред-положение о современном прокурорском надзоре какособого рода вмешательстве с целью разрешения отимени государства правовых ситуаций [22. C. 130].Разделяя такой подход в части адекватного отраже-ния правоохранительного, правозащитного и право-применительного аспекта современной прокурорскойдеятельности, едва ли можно согласиться с конечнойцелью. Действующее законодательство ограничиваетпрокурорский надзор лишь деятельностью, направлен-ной на обеспечение верховенства, единства и укрепле-ние законности, а также защиту публичных интересов,а не возлагает на него обязанности по разрешению пра-вовых ситуаций, что, согласно Конституции РФ, явля-ется исключительной прерогативой судебных органов.Традиционно прокурорский надзор рассматривалсякак разновидность правообеспечительного или право-применительного вида реализации юридических норм,заключающихся в системе прокурорских производств,сочетающих в себе некоторые черты как разрешитель-но-распорядительных, так и юрисдикционных средстви методов.Такой подход в целом применим к определению со-временной формы прокурорского надзора. Вместе стем расширение правозащитного компонента в его со-держании и ориентированность на судебное обеспече-ние обусловили более широкое применение юрисдик-ционных средств и методов, и в этой связи организаци-онная форма реализации современного прокурорскогонадзора в определенной степени приблизилась к судо-производству как классической правовой форме дея-тельности.Справедливым представляется определение совре-менного прокурорского надзора не как надзора в соб-ственном смысле, а как прокурорско-надзорного про-цесса, существующего в различных формах и вклю-чающего в себя несколько видов прокурорско-надзорных производств.Таким образом, определяя современное содержаниенадзорной деятельности прокуратуры, можно сделатьследующие выводы:1. На сегодняшний день основным содержанием про-курорской деятельности остаётся осуществление проку-рорского надзора. Прокурорский надзор является основ-ной функцией отечественной прокуратуры. Уголовноепреследование, реализующееся органами прокуратуры,также является самостоятельным направлением её дея-тельности, однако носит дополнительный характер.2. Содержание прокурорского надзора образуетправозащитная и правоприменительная деятельностьорганов и учреждений прокуратуры.3. По своей форме прокурорский надзор представ-ляет в большей степени не традиционное прокурорскоенаблюдение, а прокурорско-надзорный процесс, осу-ществляемый в различных формах и включающий всебя несколько видов прокурорско-надзорных произ-водств.

Скачать электронную версию публикации