Legal regulation of procedures in social security law.pdf В юридической литературе довольно часто упот-ребляются термины «процесс» и «процедура», приэтом разные авторы вкладывают в них разный смысл.Так, сторонники теории универсальной процессуаль-ной формы («широкого» понимания процесса) обосно-вывают позицию, в соответствии с которой процессу-альная форма применяется в деятельности не толькоюрисдикционных органов, но и всех других государст-венных органов; они отождествляют процесс и проце-дуру и именуют всякую правоприменительную дея-тельность процессом [1. С. 13]. Ученые, придержи-вающиеся традиционного понимания процесса, дока-зывают, что процесс - это регулируемый законом по-рядок деятельности специальных органов по разреше-нию споров о праве, защите интересов и принудитель-ному осуществлению права; это особая форма деятель-ности, которая выделилась из общей, процедурной, инет оснований для отождествления процесса и проце-дуры [2. С. 8].На наш взгляд, теория единой процессуальной фор-мы не соответствует правовой действительности в свя-зи со следующим. Если исходить из семантическогозначения слова «процедура», то деятельность любыхсубъектов, представляющая собой установленную по-следовательность действий для осуществления чего-либо, является процедурой [3. С. 650]. Особенностьправовой процедуры как вида общесоциальной проце-дуры заключается в том, что она представляет собойособый нормативно-установленный порядок осуществ-ления юридической деятельности, обеспечивающийреализацию материальных норм и функционированиеоснованных на них материальных и нематериальныхправоотношений [4. С. 139]. Таким образом, к призна-кам, присущим всем юридическим процедурам, отно-сятся следующие: во-первых, закрепление определен-ного порядка действий, во-вторых, урегулированностьправовыми нормами и, в-третьих, направленность надостижение определенной цели, а именно реализацииматериальных норм, регулирующих основное матери-альное правоотношение. Но всякая ли юридическаяпроцедура является процессом? Представляется, чтонет. Юридическая деятельность настолько разнообраз-на, отличается как по содержанию, так и по функциям,что объединение ее в единую категорию - «процессу-альная деятельность» - необоснованно.Сами сторонники широкого понимания процесса вэтой связи вынуждены выделять две группы процессу-альных норм: 1) нормы, определяющие положитель-ную, практически необходимую и полезную деятель-ность субъектов права, и 2) нормы, регулирующие пра-воохранительную (юрисдикционную) деятельность [1.С. 41]. Однако более целесообразной и логичной пред-ставляется позиция, в соответствии с которой на основеразделения норм, регулирующих основное материаль-ное отношение, на регулятивные и охранительныеюридические процедуры, призванные обслуживатьданные нормы, также дифференцируют на регулятив-ные (определяющие порядок реализации регулятивногоправового предписания) и охранительные (определяю-щие порядок реализации охранительного правовогопредписания) [5. С. 99], при этом последний вид право-вой процедуры именуют юридическим процессом.Право социального обеспечения, будучи регулятив-ной отраслью права, регламентирует именно регуля-тивные (позитивные) процедуры (порядок назначенияпенсии, установления стажа и т.д.). Однако некоторыеавторы считают, что нормы права социального обеспе-чения закрепляют также и процессуальную форму (по-рядок деятельности юрисдикционных органов по рас-смотрению споров) [6. С. 94]. Данное мнение представ-ляется ошибочным. Анализ действующего социально-обеспечительного законодательства показал, что нор-мы права социального обеспечения закрепляют толькоправо на защиту посредством обращения в суд иливышестоящий орган социального обеспечения (см.,например, нормы п. 7 ст. 18 Федерального закона Рос-сийской Федерации от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «Отрудовых пенсиях в Российской Федерации», ст. 27Федерального закона Российской Федерации от10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социальногообслуживания населения в Российской Федерации»).Указанные нормы являются материальными нормамиправа социального обеспечения, реализовать которыеможно только с помощью юридических норм, закреп-ляющих конкретные механизмы защиты (судебной ивнесудебной): норм, закрепляющих сроки, порядокобращения и рассмотрения спора в суде (гражданско-процессуальные нормы), и норм, закрепляющих сроки,порядок обращения и рассмотрения спора в выше-стоящем органе (административно-процессуальныенормы). Собственных процессуальных норм, если ис-следовать и другие положения действующего социаль-но-обеспечительного законодательства, в праве соци-ального обеспечения нет.Материальные нормы права социального обеспече-ния, предусматривающие право на тот или иной видсоциального обеспечения, могут быть приведены в ис-полнение только в случае законодательного закрепле-ния процедуры их реализации, иначе они останутсядекларациями. В условиях современной России даннаяпроблема приобретает особую остроту, что обусловли-вает необходимость ее тщательного исследования. Та-кое значение правовых процедур в праве социальногообеспечения объясняется тем, что нуждающиеся лица,имеющие право на тот или иной вид социального обес-печения, собственными действиями не способны реа-лизовать указанное право, как, например, собственникимущества. Право на конкретный вид социальногообеспечения реализуется через действия управомочен-ного субъекта (нуждающегося лица) и действия специ-альных органов, уполномоченных государством осу-ществлять процедуру назначения и предоставлениятого или иного вида социального обеспечения: правона социальное обеспечение является правом притяза-ния, т.е. его реализация возможна лишь через деятель-ность государства в лице соответствующих органов. Вэтой связи любая материальная норма, предусматри-вающая право на определенный вид социального обес-печения, «обслуживается» соответствующей проце-дурной нормой. Таким образом, назначение процедур-ных норм состоит в том, чтобы «посредством регла-ментации порядка деятельности субъектов обеспечитьреализацию прав и обязанностей в точном соответст-вии с предписаниями норм материальных. В этом, вчастности, проявляются гарантирующие свойства про-цедуры» [7. С. 87].Таким образом, право социального обеспеченияобъективно нуждается в различного рода правовыхпроцедурах. В юридической литературе указанныепроцедуры дифференцируют по целевому назначениюна 1) процедуры по установлению какого-то конкрет-ного факта, имеющего значение для определенноговида права на социальное обеспечение, и 2) процедурыпо определению права на данный вид социальногообеспечения и вынесению решения о назначении пен-сии, пособия или услуги [8. С. 154]. Последний вид, всвою очередь, можно разделить на три подвида в зави-симости от стадии реализации субъективного права [9.С. 136]: а) процедура, включающая подготовительныедействия (порядок обращения за тем или иным видомсоциального обеспечения, порядок установления юри-дических фактов); б) процедура назначения того илииного вида социального обеспечения (порядок дея-тельности соответствующего органа по проверке обос-нованности правопритязаний лица в области социаль-ного обеспечения); в) процедура предоставления соот-ветствующего вида социального обеспечения. Т.Ю. Ба-ришпольская отмечает, что особенность многих регу-лятивных норм гражданского права заключается в том,что их реализация предполагает совершение не одногодействия, а нескольких, следующих в определенномпорядке, каждое из которых предусмотрено соответст-вующей правовой нормой и является актом реализацииэтой правовой нормы [5. С. 93].Следует отметить, что такая же особенность харак-терна и для материальных регулятивных норм правасоциального обеспечения: их реализация предполагаетсовершение нескольких следующих в определенномпорядке действий, предусмотренных процедурныминормами, причем независимо от вида социальногообеспечения, право на которое закрепляет материаль-ная юридическая норма, существует единый порядок,алгоритм действий. Так, сначала нуждающееся лицодолжно обратиться в соответствующий орган (органи-зацию) с заявлением и необходимыми документамиуказанный орган должен принять данные документы,проверить наличие основания и условий для получениятого вида социального обеспечения, на которое пре-тендует обратившийся субъект, и вынести решение оназначении этого вида социального обеспечения (приналичии соответствующих основания и условий) илиоб отказе (при их отсутствии). Процедуру реализацииправа на конкретный вид социального обеспеченияможно рассматривать как макропроцедуру, состоящуюиз микропроцедур, которые соотносятся между собойкак целое и его части. Под макропроцедурой необхо-димо понимать систему микропроцедур, «которая внаиболее общем виде устанавливает порядок осущест-вления юридической деятельности, направленной надостижение конечного результата реализации нормправа и основанных на них материальных правоотно-шений» [10. С. 97]. Например, в Федеральном законеРоссийской Федерации от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (гл. V)установлена процедура назначения и выплаты пенсий.Данная макропроцедура складывается из ряда микро-процедур, регламентирующих общие правила назначе-ния, перерасчета размеров, выплаты и доставки трудо-вых (страховых) пенсий (ст. 18); срок, с которого на-значается пенсия (ст. 19); сроки перерасчета размеровтрудовой (страховой) пенсии (ст. 20) и т.д.Стоит отметить, что не все процедуры в праве соци-ального обеспечения являются сложными, состоящимииз множества действий, подробно урегулированныхюридическими нормами. Встречаются и достаточнопростые процедуры, например, процедура по установле-нию возраста лица, претендующего на получение пен-сии по возрасту. Конечно, в целях эффективности реали-зации права на тот или иной вид социального обеспече-ния процедурные нормы в большинстве случаев должныбыть достаточно подробными. Однако здесь нужно со-блюсти баланс: слишком усложненная процедура можетстать административным барьером, порождающим бю-рократическую волокиту. Недопустимым является иминимальное урегулирование процедурных правоотно-шений, «порождающее массу "подзаконных" норматив-ных актов и актов ненормативного характера, регули-рующих процедурные правоотношения; и существова-ние большого массива устаревших процедурных норм,которые фактически не применяются, но официально неотменены; и чрезмерная сложность, громоздкость, а по-рой и противоречивость существующих процедурныхнорм» [11. С. 59-60].Обслуживающая роль процедурных норм по отно-шению к нормам материально-правовым обусловлива-ет то положение, что содержание процедурных нормопределяется характером норм материального права.Так, форма выражения предписаний материальныхюридических норм (императивная, диспозитивная илирекомендательная) предопределяет характер соответ-ствующих им процедур. В связи с тем что материаль-ные нормы права социального обеспечения в основномявляются императивными, большинство процедур пра-ва социального обеспечения также носят императив-ный характер (например, норма п. 23 ПостановленияМинистерства труда и социального развития Россий-ской Федерации № 17 и Постановления Пенсионногофонда Российской Федерации № 19пб от 27 февраля2002 г. «Об утверждении правил обращения за пенси-ей, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии,перехода с одной пенсии на другую в соответствии сФедеральными законами «О трудовых пенсиях в Рос-сийской Федерации» и «О государственном пенсион-ном обеспечении в Российской Федерации»). Импера-тивность процедур обусловливается и тем, что «проце-дурно-правовые нормы должны иметь обязательные кисполнению требования о порядке реализации прав иобязанностей, что в большей мере соответствует ихназначению» [12. С. 55]. Диспозитивная форма выра-жения предписаний процедурных правовых норм до-пустима в тех случаях, когда «целесообразнее предос-тавить субъектам возможность выбирать один из двухили нескольких вариантов порядка осуществления ихправ и обязанностей» [12. С. 55-56]. В каких же случа-ях целесообразно закреплять несколько вариантов по-ведения? Представляется, что это необходимо делать вотношении управомоченного субъекта: ему следуетпредоставить право выбирать ту процедуру, котораяему удобна, выгодна и т.д. Такие цели преследует, на-пример, диспозитивная норма п. 7 Постановления Ми-нистерства труда и социального развития РоссийскойФедерации № 17 и Постановления Пенсионного фондаРоссийской Федерации № 19пб от 27 февраля 2002 г., всоответствии с которой граждане могут обращаться запенсией в любое время после возникновения права нанее без ограничения каким-либо сроком путем подачисоответствующего заявления непосредственно либочерез представителя. Однако стоит отметить, что дис-позитивные процедуры не имеют столь широкого рас-пространения, и их диспозитивность ограничена отно-сительной формой, так как, предоставляя субъектамизвестную правовую свободу, они в то же время огра-ничивают усмотрение сторон, определенным образомочерчивая его рамки [13. С. 23].Рекомендательные процедуры права социальногообеспечения на основе действующего законодательствавыявить не удалось. Отсутствие данного вида социально-обеспечительных процедур можно объяснить служебнойролью юридических процедур, а так как подавляющеебольшинство материальных норм права социальногообеспечения являются императивными, соответственно,трудно представить ситуацию, в которой бы императив-ные материальные нормы реализовывались с помощьюрекомендательной процедуры. Кроме того, процедурныенормы права социального обеспечения в основном обя-зывают нуждающихся лиц и соответствующие государст-венные органы и организации совершать определенныедействия и детально регламентируют порядок их совер-шения, что исключает существование рекомендательнойпроцедурной формы.Поощрительные процедуры также не характерны дляправа социального обеспечения, в отличие, например, оттрудового права, в связи с тем, что в соответствующихматериальных поощрительных нормах поощрительнаясанкция либо четко не сформулирована, либо реализуетсяс помощью процедурных норм других отраслей права(например, процедура поощрения в виде права на налого-вые льготы в случае вступления в государственную про-грамму софинансирования пенсии регламентируется со-ответствующими нормами налогового права).По характеру предписаний можно выделить управо-мочивающие, обязывающие и запрещающие процедур-но-правовые нормы. В.С. Аракчеев объясняет целесооб-разность закрепления в одних случаях управомочиваю-щей процедуры, а в других - обязывающей: «Управомо-чивая субъектов действовать в определенном порядке,процедурно-правовые нормы закрепляют путь, наиболееприемлемый для достижения намеченных ими результа-тов. Там, где процесс реализации прав и обязанностейсодержит угрозу нарушения прав других лиц, целесооб-разнее иметь процедуру обязывающую» [12. С. 57-а].Так, норма п. 7 Постановления Министерства труда исоциального развития Российской Федерации № 17 иПостановления Пенсионного фонда Российской Феде-рации № 19пб от 27 февраля 2002 г. управомочиваетнуждающихся лиц обращаться за назначением пенсии влюбое время после возникновения права на нее, без ог-раничения каким-либо сроком, путем подачи соответст-вующего заявления непосредственно либо через пред-ставителя. При этом чтобы не допустить злоупотребле-ния со стороны заявителя, законодатель закрепляет обя-зывающую процедуру по подтверждению права на этотвид обеспечения, а именно в п. 2 Постановления Мини-стерства труда и социального развития Российской Фе-дерации № 16 и Постановления Пенсионного ФондаРоссийской Федерации № 19па от 27 февраля 2002 г.«Об утверждении перечня документов, необходимыхдля установления трудовой пенсии и пенсии по государ-ственному пенсионному обеспечению в соответствии сФедеральными законами «О трудовых пенсиях в Рос-сийской Федерации» и «О государственном пенсионномобеспечении в Российской Федерации» перечисляютсядокументы, которые должны быть приложены к заявле-нию гражданина, обратившегося за назначением трудо-вой пенсии по возрасту (страховой части трудовой пен-сии по возрасту).В отношении соответствующих государственныхорганов (их должностных лиц) предусмотрены в ос-новном обязывающие процедуры. Например, согласнонорме п. 1.5.1 Приказа Министерства здравоохране-ния и социального развития Российской Федерации от29 декабря 2004 г. № 328 «Об утверждении порядкапредоставления набора социальных услуг отдельнымкатегориям граждан» при приеме заявления об отказеот получения набора социальных услуг полностью,либо одной социальной услуги, либо двух социальныхуслуг работником территориального органа Пенсион-ного фонда Российской Федерации гражданину разъ-ясняются права, касающиеся получения государст-венной социальной помощи в виде набора социаль-ных услуг, установленных главой 2 Федеральногозакона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ, и делается пре-дупреждение о прекращении предоставления тех со-циальных услуг, от которых гражданин отказался, очем делается соответствующая отметка на заявлении,верность которой подтверждается подписью лица,подающего заявление.Запрещающие процедуры являются редким явлени-ем в правовой действительности вообще и в праве со-циального обеспечения в частности, так как процедуразакрепляет именно порядок совершения определенныхдействий.По юридической силе процедурные нормы могутбыть классифицированы на нормы законов и нормыподзаконных актов. Большинство процедурных нормправа социального обеспечения находят свое закрепле-ние в многочисленных подзаконных нормативных пра-вовых актах. В этой связи представляется спорныммнение В.Н. Протасова о том, что процедурные нормыдолжны быть того же законодательного уровня, что иосновные, а несоблюдение этого требования способноснизить авторитет процедуры, что в свою очередь отра-зится на ее эффективности [14. С. 27].В отношении процедурно-правовых норм в правесоциального обеспечения данное требование едва лиосуществимо (ввиду огромного числа таких норм и ихдинамичности).Кроме того, Министерство здравоохранения и со-циального развития Российской Федерации, осущест-вляя функцию по нормативно-право-вому регулиро-вания в соответствующей области, принимает соци-ально-обеспечительные акты и должно предусматри-вать порядок их реализации. Главное, что должнобыть соблюдено: процедурные нормы права социаль-ного обеспечения должны быть официально опубли-кованы и не должны носить «закрытый» ведомствен-ный характер.По сфере действия можно выделить общие и специ-альные процедурные нормы. В.С. Аракчеев указывает,что, как правило, «процесс реализации общих материаль-ных норм опосредуется общими нормами процедурногохарактера, а специальных - соответствующими проце-дурно-правовыми нормами. Это общее правило. Но изнего могут быть сделаны исключения» [12. С. 60]. Такимисключением является, например, процедура обращенияза пенсией, которая в соответствии с ПостановлениемМинистерства труда и социального развития РоссийскойФедерации № 17 и Постановлением Пенсионного фондаРоссийской Федерации № 19пб от 27 февраля 2002 г. яв-ляется общей по отношению к разным видам пенсий.Широкое распространение процедур в праве соци-ального обеспечения преследует цель повышение эф-фективности реализации материально-правовых норм.Эта же цель должна выступать в качестве своеобразно-го ориентира для законодателя при закреплении кон-кретной социально-обеспечительной процедуры, т.е.ставя вопрос, какой должна быть процедура в каждомконкретном случае (имперавтивной или диспозитив-ной, управомочивающей или обязывающей и т.д.), за-конодатель должен выбирать тот вариант, который внаибольшей степени будет способствовать реализацииправа на тот или иной вид социального обеспечения.

Скачать электронную версию публикации