Innovations in financing of state (municipal) services rendering to cultural institutions.pdf Одной из важнейших задач государственной фи-нансовой политики в сфере культуры является дина-мичное развитие культурного потенциала регионов,обеспечивающего повышение конкурентоспособности,развитие творчества, инноваций и социального благо-получия в обществе, формирование ориентации лично-сти и социальных групп на ценности, способствующиеуспешной модернизации российского общества.Отрасль культуры традиционно рассматривается вкачестве эффективного инструмента по расширенномувоспроизводству человеческого потенциала, соответ-ствующего требованиям инновационной экономики игражданского общества.Для достижения качественных результатов в куль-турной политике России Правительством РФ опреде-лены следующие приоритетные направления:- разработка стандартов качества услуг в сферекультуры и массовых коммуникаций, обеспечивающихконституционные гарантии граждан Российской Феде-рации;- создание условий для улучшения доступа гражданРоссии к культурным благам и услугам, образованию всфере культуры и искусства (художественному образо-ванию), в том числе малообеспеченных групп населе-ния России и иных категорий граждан, нуждающихся всоциальной поддержке;- модернизация и обеспечение инновационного раз-вития сети музеев и библиотек за счет масштабногоинвестирования в технологическое обновление и по-всеместного внедрения и распространения новых ин-формационных продуктов и технологий, реализациимеханизмов поддержки;- обеспечение условий для функционирования иразвития библиотечного, музейного, архивного, кино-,фото- и иных аналогичных фондов;- развитие механизмов поддержки стимулированиятворчества музыкальных, театральных и других твор-ческих коллективов, в том числе традиционной народ-ной культуры;- разработка мер по привлечению талантливой ипрофессионально подготовленной молодежи для рабо-ты в отрасли, что позволит расширить спектр и улуч-шить качество оказания услуг в области культуры,ускорить внедрение инновационных методов работы;- модернизация системы профессиональной подго-товки и переподготовки творческих кадров, специали-стов в области управления и организации сферы куль-туры, искусства и массовых коммуникаций, укрепле-ние кадрового потенциала отрасли, развитие непре-рывного образования в сфере культуры;- формирование системы общественного теле-, ра-диовещания и цифрового телевидения на федеральномуровне и в регионах страны [1].Предоставление населению услуг в области культу-ры одновременно относится и к компетенции субъек-тов Российской Федерации, муниципальных районов игородских округов, городских и сельских поселений.Как показывает опыт многих регионов и муниципаль-ных образований, именно финансовые ресурсы бюдже-та территорий в наибольшей степени влияют на объе-мы предоставляемых услуг. В связи с этим возникаетвопрос: должен ли фактор состояния бюджета террито-рий являться решающим при планировании государ-ственных услуг и не приведет ли сокращение их объе-ма к ухудшению качества жизни граждан? С другойстороны, очевидно, что бюджетное планированиедолжно опираться на количественные объемы услуг,вытекающие из объективных потребностей населения ииных субъектов, для которых эти услуги предназначе-ны [2. С. 20-21].Ответ на данные вопросы, вероятнее всего, лежит вплоскости оптимального сочетания возможностейбюджета территории при планировании государствен-ных услуг и необходимости повышения эффективностипредоставления государственных и муниципальныхуслуг посредством создания условий и стимулов длясокращения внутренних издержек бюджетных учре-ждений и привлечения ими внебюджетных источниковфинансирования, а также укрепления системы средне-срочного и долгосрочного прогнозирования потребно-стей в тех или иных услугах с учетом всего спектравнешних и внутренних факторов.Ростовская область на протяжении последнего рядалет активно реализует реформы в области обществен-ных финансов. Приоритетом в проведении бюджетнойполитики является прежде всего обеспечение населе-ния бюджетными услугами социальной сферы. В2010 г. по итогам исполнения консолидированногобюджета Ростовской области за 2010 г. на эти целинаправлено 80,8 млрд руб., что на 5,5% выше показате-ля 2009 г. Бюджет Ростовской области на 2012 г. и наплановый период 2013 и 2014 гг. сохранит свою соци-альную направленность. Доля расходов на социальнуюсферу в расходах областного бюджета в 2012 г. соста-вит 69,2%, а общий объем расходов будет выше проек-тировок 2011 г. на 20,6% [3].Расходы областного бюджета Ростовской областина культуру планируются на 2012 г. на 7,8% вышеуровня 2011 г. Данные ассигнования включают расхо-ды на финансовое обеспечение выполнения государ-ственного задания бюджетными и автономными учре-ждениями и предоставление субсидий иным некоммер-ческим организациям, в том числе:- на финансовое обеспечение выполнения государ-ственного задания 25 областным учреждениям культу-ры: 18 бюджетным учреждениям культуры(15 областных музеев, 3 областные библиотеки), 7 ав-тономным учреждениям культуры (4 областных театра,областная филармония, Областной дом народноготворчества, ГАУК РО «Донское наследие»);- предоставление субсидий региональным и мест-ным национально-культурным автономиям в 2012-2014 гг. в сумме 0,5 млн рублей ежегодно, что соответ-ствует уровню 2011 г.Ключевым мотивирующим фактором, обеспечиваю-щим качество и доступность услуг, должно стать фор-мирование для каждого учреждения государственного(муниципального) задания на оказание государственных(муниципальных) услуг (выполнение работ) с указаниемпоказателей объема и качества его выполнения, а такжеустановление прямой зависимости объема финансовогообеспечения выполнения задания (размера субсидии) отрезультатов деятельности учреждения. Переход от смет-ного финансирования к предоставлению субсидийвключает предоставление обязательной субсидии наоказание услуг (выполнение работ) в соответствии сгосударственным (муниципальным) заданием. Предпо-лагается, что такая субсидия будет рассчитываться ис-ходя из фактически сложившихся расходов, а затем про-изойдет их унификация по группам однопрофильныхучреждений с учетом различных факторов. Наряду собязательными субсидиями могут предоставляться исубсидии на иные цели и бюджетные инвестиции.Анализ сложившейся практики формирования госу-дарственных (муниципальных) заданий в регионах(муниципальных образованиях) свидетельствует о том,что объемы их финансового обеспечения могут под-вергаться корректировке в силу того, что запланиро-ванные значения показателей, характеризующие каче-ство предоставления государственных услуг, не всегдасовпадают с фактическими значениями. В отдельныхотраслях социальной сферы объемы предоставленияуслуг (выполнения работ) подвержены существенными плохо прогнозируемым колебаниям. В частности, этохарактерно для отрасли культуры. Специалисты счи-тают, что эффективность принятия решений о коррек-тировке государственного задания и изменении разме-ра субсидии может быть оценена с учетом таких фак-торов, как: 1) возможность учреждения влиять на фак-тические объемы оказания услуг; 2) степень гибкостиизменения потребности в ресурсах в связи с отклоне-ниями относительно запланированных объемов оказа-ния услуг [4. С. 86]. Вместе с тем корректировку госу-дарственного задания и перерасчет субсидий на еговыполнение следует рассматривать как крайнюю меру,используемую в качестве жесткой санкции в отноше-нии учреждения либо в случае возникновения непро-гнозируемых колебаний спроса на услугу.В деятельности организаций культуры имеются су-щественные особенности, выражающиеся в сочетаниивыполнения функционально различных компонентов:создание культурных благ, их хранение, распростране-ние и организация освоения потребителем. Другимисловами, учреждения культуры не только проводятмероприятия по показу, но и выполняют государствен-ную функцию по созданию, сохранению, собиранию иизучению культурного наследия, фондов, художе-ственных произведений, а эта функция напрямую несвязана с конкретным потребителем. Вместе с тем безее реализации невозможно обеспечить доступ граждани юридических лиц к культурным ценностям, культур-ному наследию.Таким образом, разработка перечня государствен-ных (муниципальных) услуг (работ) в сфере культурытребует учета специфики данной отрасли и выделенияотдельно «услуг» и «работ». В качестве основного кри-терия при разграничении работ и услуг следует прини-мать во внимание показатель наличия конкретного по-требителя (физического или юридического лица) госу-дарственной (муниципальной) услуги или работы.Иначе, услуга оказывается непосредственному кон-кретному потребителю, а работа - это обеспечивающееуслугу мероприятие, не имеющее конкретного потре-бителя, но осуществляющееся в целях обеспеченияпредоставления услуги потребителю. Под работой так-же может подразумеваться деятельность, направленнаяна решение определенных стратегических задач в сфе-ре культуры. Разделение услуг и работ имеет важноепрактическое значение, поскольку на услугу в обяза-тельном порядке устанавливается подушевой нормативи прослеживается закономерность: чем больше услугоказывает учреждение, тем больше денег оно получит.Для работ установление такого норматива необяза-тельно. К тому же есть такие работы, которые норми-ровать технически невозможно. В соответствии с этимна федеральном уровне были сформированы базовыеперечни услуг и работ. При этом для каждой государ-ственной (муниципальной) услуги (работы) должныустанавливаться показатели объема и качества оказа-ния услуг (работ), применимые для расчета норматив-ных затрат.Так, примерный отраслевой перечень государствен-ных (муниципальных) услуг и работ по театрально-концертным организациям в соответствии с методиче-скими рекомендациями для органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления по реализации Федерального закона от8 мая 2010 г. № 83-ФЗ в сфере культуры [5] может вклю-чать следующие виды услуг и работ (таблица).Аналогично перечень государственных (муници-пальных) услуг и работ разрабатывается и в другихорганизациях культуры: организациях в сфере народ-ного творчества, библиотеках, музеях, музеях-заповедниках, учреждениях, имеющих предметы Му-зейного фонда Российской Федерации и др.Новации вводимого механизма финансового обес-печения бюджетных учреждений, в том числе и в сферекультуры, означают кардинальное изменение идеоло-гии бюджетного финансирования государственных(муниципальных) учреждений, трансформацию прин-ципов организации их деятельности, основными изкоторых являются:- внедрение нормативного принципа финансированиязатрат и переход от сметы к укрупненным группам затрат;- введение новой группировки затрат в зависимостиот степени их участия в предоставлении услуги: группазатрат, связанных с оказанием услуги, и группа затратна содержание имущества.Формат примерного отраслевого перечня государственных (муниципальных) услуг и работ в сфере культурыпо театрально-концертным организациямОрганизации культурыУслуги РаботыВиды услугПоказатели измеренияобъема оказания услу-ги (работы)Показатели, характеризу-ющие качество государ-ственной (муниципаль-ной) услугиВиды работПоказатели, характери-зующие качествоработыТеатрально-концертныеорганизации (театры,концертные организа-ции, самостоятельныетворческие коллективы,филармонии, цирковыеорганизации)Услуга по показуспектаклей, кон-цертов и концерт-ных программ,цирковых номерови иных зрелищныхпрограмм- количество новыхпостановок;- количество новыхпрограмм и представ-лений;- количество публич-ных показов, выступ-лений, в том числегастролей, и др.- экспертная оценка;- средняя заполняемостьзала;- средняя стоимость по-сещения одного зрителя(от числа зрителей погосударственному (муни-ципальному) заданию);- динамика зрителей кпредыдущему отчетномугоду и др.- работа по созда-нию спектаклей,концертов и кон-цертных программ,цирковых номеров,иных зрелищныхмероприятий- экспертная оценка (поразработанной единойотраслевой методике);- доля новых (капиталь-но возобновляемых)постановок художе-ственных продуктов втекущем репертуареВ затратах на оказание услуги выделяются двегруппы: затраты, непосредственно связанные с оказа-нием услуги, и затраты на общественные расходы. За-траты, непосредственно связанные с оказанием услуги,включают в себя фонд оплаты труда основного персо-нала, материальные з атраты и п рочие р асходы. К з а-тратам на общехозяйственные нужды относятся те,которые невозможно отнести напрямую ни к затратам,непосредственно связанным с оказанием услуги, ни кзатратам на содержание имущества. Так, в учреждени-ях культуры федерального значения к таким затратамотносятся: затраты на осуществление творческих про-ектов за счет грантов Президента Российской Федера-ции и Правительства Российской Федерации; затратына оплату труда и начисления на выплату по оплатетруда прочего персонала; затраты на содержание объ-ектов недвижимого имущества Российской Федерации,закрепленного за федеральным государственнымучреждением на праве оперативного управления илиприобретенного данным учреждением за счет средств,выделенных ему учредителем на приобретение такогоимущества; часть коммунальных платежей, связь,транспорт и прочие затраты.Такое обособление затрат, связанных с предостав-лением услуги, позволяет отделить затраты, направ-ленные непосредственно на получение результата, т.е.оказание услуги, от других видов затрат и рассчитатьфактическую стоимость услуги.Логика реализации мер по совершенствованию ме-ханизма финансового обеспечения предоставлениягосударственных (муниципальных) услуг в отдельныхотраслях, в том числе в сфере культуры, предполагаетсоответствующий алгоритм действий на региональноми муниципальном уровнях в рамках переходного пери-ода, установленного с 1 января 2011 г. по 1 июля2012 г. В данном контексте к таким шагам следует от-нести:1. Формирование на региональном уровне отрасле-вого перечня услуг, оказываемых учреждениями субъ-екта РФ и муниципальных образований в соответствиис установленным объемом полномочий и по аналогии сфедеральными отраслевыми перечнями. На основе от-раслевых перечней учредитель должен сформироватьведомственные перечни услуг для своих подведом-ственных учреждений. Без перечня, в котором были бызакреплены виды деятельности, выполняемые учре-ждениями для населения за счет средств бюджета, не-возможно выстроить полноценную систему оказанияуслуг (выполнения работ), тем самым обеспечив сопо-ставимость видов деятельности, оказываемых разнымиучреждениями в разных сферах.2. Одновременно с формированием перечня услугнеобходимо проведение анализа сети подведомствен-ных учреждений с целью определения типа учрежде-ния с позиции выявления возможностей существующейсети эффективно оказывать услуги, предусмотренныеотраслевыми и ведомственными перечнями услуг.Принятие взвешенного решения об изменении или со-хранении типа учреждения требует от учредителя дос-конального знания нормативно-правовой базы, особен-ностей функционирования подведомственной сети,рыночной конъюнктуры и т.д.3. Формирование перечня недвижимого, особо цен-ного движимого имущества государственных (муници-пальных) учреждений, необходимого, во-первых, длярасчета субсидий на финансовое обеспечение выпол-нения государственного (муниципального) заданияподведомственными бюджетными и автономнымиучреждениями и, во-вторых, для определения имуще-ства, которым учреждение не вправе распоряжаться безсогласия учредителя и на которое не может распро-страняться ответственность по обязательствам авто-номных и бюджетных учреждений.4. Определение размера нормативных затрат на ока-зание государственных (муниципальных) услуг и нор-мативных затрат на содержание имущества с использо-ванием вариативности подходов и в целях расчета суб-сидий на финансовое обеспечение выполнения госу-дарственного (муниципального) задания. Первоначаль-но такая субсидия может рассчитываться исходя изфактически сложившихся расходов, а затем будет про-исходить постепенная унификация по группам учре-ждений с учетом различных факторов. Нормативныезатраты могут рассчитываться нормативным, струк-турным, экспертным методами. В случае если учреди-тель принял решение о едином показателе норматив-ных затрат на оказание каждой услуги, возможно при-менение поправочных (региональных) коэффициентовв отношении отдельных учреждений.5. Формирование и финансовое обеспечение госу-дарственных (муниципальных) заданий и утверждениеплана финансово-хозяйственной деятельности учрежде-ний (сроком до одного или до трех лет в соответствии стем сроком, на который утвержден бюджет субъекта РФ(муниципального образования)). Показатели заданиядолжны использоваться в бюджетном планировании приопределении бюджетных ассигнований. При этом долж-на быть отражена взаимосвязь государственного (муни-ципального) задания с инструментами бюджетирова-ния, ориентированного на результат, которая можетбыть представлена как совокупность взаимозависимыхпроцессов: формирование государственного (муници-пального) задания → перечень государственных (му-ниципальных) услуг → стандарт качества → админи-стративный регламент (порядок предоставления услу-ги) [6. С. 20-23].Исходя из вышеизложенного, следует констатиро-вать, что в перспективе на региональном и местномуровнях предстоит решить целый ряд вопросов и, вчастности, разработать и утвердить административ-ные регламенты (стандарты) предоставления государ-ственных и муниципальных услуг по всем их видам;усовершенствовать систему мониторинга результатовдеятельности подведомственных государственных(муниципальных) учреждений, качества оказания гос-ударственных (муниципальных) услуг и выполнениягосударственного (муниципального) задания; осуще-ствить детализацию перечня услуг в отраслевом раз-резе; выработать четкие требования к порядку оказа-ния платных услуг и определению их стоимости дляпотребителя. Реализация данных мер будет направле-на на повышение качества и доступности государ-ственных и муниципальных услуг посредством созда-ния условий и стимула для повышения ответственно-сти бюджетных учреждений за результаты своей дея-тельности.

Скачать электронную версию публикации