Methodological approaches to assessment of efficiency of customs regulation of foreign economic activity in conditionsof administrative reform realization.pdf Повышение эффективности деятельности государ-ственных органов власти и управления в рамках совре-менных представлений об экономической роли госу-дарства в условиях открытой экономики стало основойвсех крупных реформ системы государственного регу-лирования за последние десятилетия. В соответствии сконцепцией «эффективного государства», получившейв экономической литературе наименование «новое гос-ударственное управление» [1. С. 345-358; 2. С. 136-145], по-новому представляется роль государства вэкономике. Ее основные постулаты сводятся к следу-ющим методологическим положениям:1) переориентация деятельности органов государ-ственной власти и администраторов бюджетных средствс «освоения» выделенных им ассигнований на достиже-ние конечных, общественно значимых и измеряемыхрезультатов и применение принципиально новой идео-логии бюджетного планирования, ориентированного нарезультат, предполагающий: определение стратегиче-ских целей и тактических задач деятельности; структу-рирование деятельности по программам, направленнымна решение тактических задач; разработку качественноизмеримых показателей; проведение мониторинга иоценки эффективности реализации программ; установ-ление целевых значений показателей достижения меро-приятий программ; разработку механизма финансирова-ния в зависимости от достижения заданных показателейэффективности деятельности;2) информационная открытость и прозрачностьпроцессов и результатов государственного управления,предполагающая повсеместное использование инфор-мационно-коммуникационных технологий в процессахгосударственного управления, расширение доступаграждан доступа к юридически значимой информации,привлечение институтов гражданского общества кпроцессам оценки эффективности деятельности орга-нов государственной власти и управления, проведениеобщественной экспертизы социально значимых реше-ний органов исполнительной власти;3) ориентация органов государственной власти иуправления на потребителей государственных услуг,предполагающая повышение качества и доступностигосударственных услуг, разработку и внедрение стан-дартов государственных услуг, а также администра-тивных регламентов выполнения данных услуг органа-ми государственной власти, ограничение вмешатель-ства государства в экономическую деятельность субъ-ектов предпринимательства;4) децентрализация государственного управленияна основе принципа субсидиарности, выражающаяся впередаче части государственных функций негосудар-ственным организациям, развитии системы саморегу-лируемых организаций, активизации деятельности тер-риториальных подразделений государственных орга-нов, повышении их ответственности за достижениеконечных результатов деятельности.Вышеизложенные постулаты в значительной степе-ни повлияли на трансформацию механизма таможенно-го регулирования внешнеэкономической деятельности(ВЭД) в России. Важнейшие задачи социально-эконо-мического развития Российской Федерации, предпола-гающие усиление позиций России на мировом рынке,обеспечение глобальной конкурентоспособности обра-батывающих отраслей российской промышленности,географическую диверсификацию внешнеэкономиче-ских связей, создание евразийского экономическогопространства [3], меняют целевые установки механиз-ма таможенного регулирования ВЭД. Целевая состав-ляющая механизма таможенного регулирования внеш-неэкономической деятельности существенно влияет иво многом определяет как его основное содержание,так и успешность функционирования. Именно целизадают общий вектор развития, конкретные формули-ровки целей очерчивают рамки поиска средств их до-стижения, что, в свою очередь, повышает эффектив-ность таможенного регулирования. Используемые по-казатели рассматриваются в качестве оснований дляоценки действий таможенных органов, ответственныхза их достижение, формируя у них либо адекватные,либо искаженные стимулы. Кроме того, формулировкицелей дают возможность участникам внешнеэкономи-ческой деятельности обоснованно судить о том, какая вдействительности стратегия таможенного регулирова-ния реализуется государством. Другими словами, целиформируют, консолидируют и изменяют элементы лю-бого механизма, определяют средства, модели инаправления их достижения [4. С. 122].В настоящее время в системе управления таможен-ными органами осуществляется активный переход оторганизационно-распорядительных и правовых мето-дов управления, при которых оценка деятельностипроисходит в значительной мере по критериям четко-сти, своевременности и полноты соблюдения процедуртаможенного контроля, к программно-целевым мето-дам управления, предполагающим оценку степени до-стижения таможенными органами поставленных обще-ственно значимых результатов деятельности. В данномконтексте ключевым становится вопрос создания си-стемы достоверного информирования о состоянии ме-ханизма таможенного регулирования ВЭД в целяхпринятия эффективных управленческих решений.В качестве стратегических целей Федеральной та-моженной службы в соответствии с основными зада-чами экономической политики Правительства Россий-ской Федерации в настоящее время определены:1) повышение уровня соблюдения таможенного за-конодательства Российской Федерации, обеспечениеполноты и своевременности уплаты таможенных по-шлин, налогов и таможенных сборов. Актуальностьданной цели определяется тем, что в условиях финан-сово-экономического кризиса участники ВЭД пытают-ся минимизировать объем уплачиваемых таможенныхплатежей путем использования различных схем укло-нения, часть участников ВЭД переходит в теневой сек-тор. Стабильное исполнение доходной части федераль-ного бюджета зависит от обеспечения полноты уплатытаможенных платежей в федеральный бюджет при од-новременном повышении уровня соблюдения тамо-женного законодательства в части правильности ис-числения таможенных платежей, своевременности ихвзимания, принятия необходимых мер по сокращениюзадолженности по их уплате. Дополнительные возмож-ности увеличения доходной части федерального бюд-жета позволяют решать задачи макроэкономическойстабильности и интеграции российской экономики вмеждународное экономическое пространство;2) повышение качества предоставления услуг тамо-женными органами, сокращение издержек участниковвнешнеэкономической деятельности и государства,связанных с таможенным оформлением и таможеннымконтролем, что предполагает решение следующих за-дач: упрощение таможенных процедур и ускорениетаможенных операций при таможенном оформлении итаможенном контроле товаров; повышение информати-зации и информационной прозрачности деятельноститаможенных органов; внедрение выборочных методовтаможенного контроля на основе применения системыуправления рисками, уменьшения субъективизма припринятии решений о выпуске товаров; смещение тамо-женного контроля товаров с этапа основного таможен-ного оформления на этап, предшествующий прибытиютоваров на таможенную территорию Таможенного со-юза, а также на этап после выпуска товаров и др.;3) выявление и пресечение контрабанды оружия,наркотиков, контрафактной продукции и иных товаров,запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию, а так-же товаров, предметов и ценностей, вывоз которых заграницу Российской Федерации запрещен. Актуаль-ность данной цели определяется необходимостью уча-стия таможенных органов в обеспечении интересовэкономической безопасности государства.В настоящее время в России сложилась комплекс-ная система оценки деятельности таможенных органов,предполагающая ежегодный отчет Федеральной тамо-женной службы как субъекта бюджетного планирова-ния перед Правительством Российской Федерации попоказателям конечного результата и степени достиже-ния стратегических целей, а также оценка деятельностирегиональных таможенных управлений, таможен и та-моженных постов в соответствии с ежегодно утвержда-емой системой контрольных показателей эффективно-сти деятельности. Система формирования контрольныхпоказателей эффективности деятельности таможенныхорганов предусматривает ежеквартальную оценку со-вокупности контрольных показателей эффективностидеятельности региональных таможенных управлений итаможен, непосредственно подчиненных ФТС России,которые, в свою очередь, устанавливают показателидля подчиненных таможенных органов - таможен итаможенных постов.Система оценки эффективности таможенных орга-нов на современном этапе ее развития характеризуетсярядом системных недостатков, существенно осложня-ющих выявление, анализ и решение проблемных во-просов таможенного регулирования внешнеэкономиче-ской деятельности.Во-первых, система оценки деятельности террито-риальных таможенных органов (региональных тамо-женных управлений и таможен) слабо корреспондиру-ется с системой оценки деятельности Федеральной та-моженной службы по достижению стратегических це-лей и тактических задач, реализуемой в рамках внедре-ния бюджетирования, ориентированного на результат.При этом в ряде случаев акцент при определении кри-териев эффективности Федеральной таможенной служ-бы сделан на оценку результатов, не связанных с со-зданием условий для функционирования предпринима-тельства; оцениваются неуправляемые, несопостави-мые, несущественные результаты, рассматриваемые вбольшей степени с позиции количества, а не качества.К показателям, не в полной мере зависящим от дея-тельности таможенных органов, можно отнести про-пускную способность вводимых в эксплуатацию авто-мобильных пунктов пропуска, количество принятыхпредварительных решений о классификации товаров всоответствии с единой Товарной номенклатурой внеш-неэкономической деятельности Таможенного союза.Одним из наиболее существенных недостатков си-стемы оценки эффективности деятельности таможен-ных органов является слабая реакция на импульсы,идущие от центров принятия стратегических решений всфере таможенного регулирования. Так, при подготов-ке Доклада о результатах и основных направленияхдеятельности ФТС России на 2011-2013 гг. [5] практи-чески не учтены принципиальные изменения, происхо-дящие в связи с реализацией Концепции таможенногооформления и таможенного контроля товаров в местах,приближенных к государственной границе РФ, а такжесвязанные с началом функционирования Таможенногосоюза России, Белоруссии и Казахстана. ФормированиеТаможенного союза затронуло практически все обла-сти таможенного регулирования, связанные с таможен-ными платежами, нетарифным регулированием внеш-неэкономической деятельности, функционированиемсистемы таможенных органов. В новых условияхтрансформируются не только задачи, но и функции,полномочия Федеральной таможенной службы, прио-ритетное значение приобретают вопросы совершен-ствования информационных технологий, сокращениясроков проведения таможенного контроля, созданиятаможенно-логистических терминалов. Тем не менееданные приоритеты в настоящее время не находятдолжного отражения в системе оценки деятельноститаможенных органов.Во-вторых, анализ установленных показателей эф-фективности деятельности таможенных органов [6] и«весовых коэффициентов» каждого показателя в общейсистеме оценки позволяет сделать вывод о том, чтореальными приоритетами деятельности таможенныхорганов являются полное и своевременное взиманиетаможенных платежей, а также точность и охват им-портно-экспортных операций процедурами таможенно-го контроля при том, что декларируемые стратегиче-ские приоритеты развития таможенной системы пред-полагают создание благоприятных институциональныхусловий для развития внешнеторговой деятельности,сокращение издержек участников ВЭД. Удельный весрезультатов, непосредственно направленных на созда-ние условий для развития внешней торговли, снижениеиздержек участников ВЭД в общем оцениваемом ре-зультате деятельности таможенных органов, незначи-телен. Сфокусированность деятельности ФТС Россиина фискальной функции и ориентация ее правоохрани-тельной деятельности преимущественно на обеспече-ние полноты поступления таможенных платежей вбюджет обусловливают появление серьезных диспро-порций механизма таможенного регулирования внеш-неэкономической деятельности. Устойчивость такойсистемы к изменениям во внешней и внутренней среде,регулирующая роль адаптационных механизмов, выби-раемых в условиях этих изменений, крайне низки. Вконечном итоге выбранные приоритеты таможенногорегулирования приводят к таким негативным послед-ствиям, как: 1) сокращение числа участников внешне-экономической деятельности; 2) усиление фискальногобремени для субъектов внешнеэкономической деятель-ности; 3) совершенствование способов уклонения отуплаты таможенных платежей и их широкое распро-странение.В-третьих, акцент системы оценки эффективностидеятельности таможенных органов смещен в сторонуобоснования распределения средств материальногостимулирования должностных лиц, в связи с чем, содной стороны, оценка «распыляется» по максимальноширокому спектру функций таможенных органов, сдругой стороны, итоговые результаты оценки влияютна объемы материального стимулирования всех долж-ностных лиц региональных таможенных управлений итаможен. Результатом является практика применениясанкций в отношении структурных подразделений, необеспечивших достижение показателей, в том числе вусловиях, когда результат зависит от действий не-скольких структурных подразделений таможенныхорганов. В подобных ситуациях начинается борьбаструктурных подразделений таможенных органов заперенос «неудобных» показателей в иную сферу ответ-ственности и, как следствие, отсутствуют системныедействия по получению и анализу реального состояниямеханизма таможенного регулирования ВЭД. Данноеобстоятельство также обусловливает закрытый внутри-ведомственный характер информации о выполнениипоказателей эффективности деятельности. УчастникиВЭД и лица, осуществляющие деятельность в сферетаможенного дела и их некоммерческие объединения,Торгово-промышленная палата и ее региональныеструктуры, непосредственно заинтересованные в по-вышении качества и скорости процессов таможенногооформления и таможенного контроля, не включены всистему оценки эффективности деятельности таможен-ных органов, не имеют возможности осуществлять мо-ниторинг показателей эффективности, их обоснованно-сти и объективности.Таким образом, действующая система оценки эф-фективности деятельности таможенных органов харак-теризуется чрезмерно широким охватом направленийдеятельности таможенных органов, высокой степеньюсубъективизма при определении итоговой оценки, чтообусловлено взаимоувязанностью системы контроль-ных показателей эффективности деятельности с меха-низмом материального стимулирования должностныхлиц таможенных органов, закрытостью системы оцен-ки для непосредственных участников процесса тамо-женного оформления товаров. В данных условияхнеобходима кардинальная трансформация как самойсистемы показателей, так и процедуры оценки эффек-тивности деятельности таможенных органов на основеследующих императивов.1. Стратегическим приоритетом оценки эффективно-сти деятельности таможенных органов должно статьобеспечение объективной основы для принятия обосно-ванных управленческих решений и осуществления кон-троля за их исполнением, выявления ключевых факто-ров, влияющих на эффективность таможенного регули-рования внешнеэкономической деятельности. Объек-тивный анализ деятельности таможенных органов пред-полагает разграничение системы показателей, влияю-щих на материальное стимулирование, и показателей,используемых для оценки функционирования механизматаможенного регулирования ВЭД. Совокупность целе-вых показателей для системы результативных целейдолжна выступать в качестве точки отсчета для оценкине действий структурных подразделений таможенныхорганов и отдельных таможенных органов, а успешно-сти процесса взаимодействия отдельных элементов си-стемы таможенных органов друг с другом и участника-ми внешнеэкономической деятельности. Иначе говоря,выявление отступлений от целевых показателей илинеудовлетворительная динамика их реализации - это неоснование для санкций, а исходный пункт начала анали-тического процесса, направленного на выявление про-блем и поиск путей их решения.2. Повышение эффективности таможенного регули-рования внешнеэкономической деятельности предпо-лагает необходимость смещения приоритетов системыв сторону оценки эффективности создания институци-ональных условий для осуществления внешнеэкономи-ческой деятельности. Основными требованиями коценке деятельности таможенных органов должныстать направленность показателей на оценку эффек-тивности содействия таможенных органов развитиювнешнеэкономической деятельности, с одной стороны,и качественный анализ эффективности контрольнойработы таможенных органов - с другой. Реализацияданной задачи должна осуществляться как путем выде-ления новых показателей эффективности деятельности,объективно отражающих тенденции и результатывнедрения современных информационных технологий,сокращения сроков проведения таможенного контроля,так и повышение их удельного веса в общей системепоказателей.3. Ключевыми приоритетами трансформации про-цесса оценки эффективности деятельности таможен-ных органов должны стать повышение прозрачностисистемы, публичный характер формирования сведенийо результатах оценки эффективности и разработка ме-ханизма мониторинга эффективности деятельноститаможенных органов со стороны российских неком-мерческих организаций, объединяющих лиц, осу-ществляющих внешнеэкономические операции и дея-тельность в области таможенного дела. Такой монито-ринг должен предусматривать формирование перечнянекоммерческих организаций, полномочных осуществ-лять оценку эффективности деятельности таможенныхорганов, опубликование информации о выполнениитаможенными органами установленных показателей ирегулярное формирование и направление в Федераль-ную таможенную службу заключений некоммерческихорганизаций о достижении таможенными органамиустановленных показателей, их достоверности и адек-ватности показателей реализуемым направлениям со-вершенствования механизма таможенного регулирова-ния внешнеэкономической деятельности.Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том,что современный этап реализации административнойреформы в России предполагает качественную транс-формацию таможенного регулирования внешнеэконо-мической деятельности. Совершенствование методикиопределения эффективности деятельности таможенныхорганов, повышение ее транспарентности позволятобеспечить стимулы для переориентации механизматаможенного регулирования на реализацию задач со-действия развитию внешней торговле, снижения из-держек участников внешнеэкономической деятельно-сти при осуществлении внешнеторговых операций,ускорения сроков совершения таможенных операций ипроведения таможенного контроля.

Скачать электронную версию публикации