Comparative analysis of the organizational structure of political parties in the Russian Federation and the United State.pdf Изучение политических партий в России сегодня является классическим направлением политических исследований. В российской политической науке значительная часть работ связана, как правило, с изучением партийных программ и идеологических стратегий, участия российских партий в выборах и юридических аспектов деятельности политических партий, а также типологии партий. В то же время некоторые исследовательские направления представлены лишь единичными работами, в том числе это касается и организационной структуры партий [1-3]. Другими словами, можно сказать, что изучение партийной организации находится в зачаточном состоянии. В этом плане данная статья в какой-то степени восполняет этот пробел. Целью нашего исследования является выявление отличительных особенностей организационной структуры российских политических партий. В силу того что, согласно Минюсту РФ, в России насчитывается более 70 политических партий, мы объект нашего исследования ограничим четырьмя парламентскими партиями («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия»). Это обусловлено тем, что большая часть партий, которые возникли в 2012-2014 гг., существует только «на бумаге», является «фейковыми», носит очевидный политтехнологический характер. Для достижения нашей цели мы сравним организационную структуру российских политических партий с американскими. В США мы рассмотрим две главные партии - Демократическую и Республиканскую. Политические партии в Соединенных Штатах демонстрируют относительно низкий уровень внутреннего единства и не придерживаются строгого комплекса политических целей, им не присуще жесткое следование единой идеологии. Другими словами, в США единодушное голосование в палатах парламента, когда все демократы голосуют «за», а республиканцы -«против» (или наоборот), происходит лишь по так называемым организационным вопросам, т.е. при выборах спикера палаты представителей, председателя сената, председателей основных комитетов и комиссий. По всем другим темам парламентарии редко бывают солидарны. Это можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, американские партийные лидеры ограничены в области властных полномочий и весьма скупо наделены возможностью установить жесткую партийную дисциплину. Во-вторых, американские партии в большей степени озабочены победой на выборах и контролем над личным составом правительства и парламента, а не идеологическими вопросами. Американские партии занимают идеологическую нишу, которую можно охарактеризовать как центристскую. Это позволяет республиканцам и демократам иметь большое разнообразие в своих рядах. Например, в Палате Представителей Конгресса США функционируют следующие фракции у демократов (в США они называются кокусами): «Коалиция синей собаки», «Кокус конгрессменов за азиатско-тихоокеанскую Америку», «Кокус прогрессивных конгрессменов», «Рабочая группа женщин-демократов», «Коалиция новых демократов» и т.д. [4]. Необходимо отметить, что обе главные партии в Соединенных Штатах состоят в значительной степени из громадного числа некоммерческих неправительственных организаций. Так, при демократической партии штата Делавэр действуют такие общественные организации, как Молодые Демократы Штата Делавэр, Прогрессивные демократы в Делавэре, Прогрессивные демократы графства Сассекс, Студенты-демократы Университета штата Делавэр и т.д. [5]. При республиканской партии штата Миссисипи созданы Федерация женщин-республиканцев Миссисипи, Федерация студентов-республиканцев Миссисипи, Молодые республиканцы и др. Особенность партийной структуры состоит в том, что все эти организации практически автономны друг от друга, часто соревнуются или даже конфликтуют. Их объединение вокруг той или иной партии весьма условно и временно [6]. Иными словами, высокая степень плюралистичности (т.е. наличие в партиях различных фракций, клубов и выражение ими разнообразных интересов) - то, что отличает американские политические партии. Что касается российских партий, то для них характерны достаточно высокий уровень внутреннего един- 90 Р.С. Мухаметов Сравнение полномочий центральных и региональных органов партий Акция ЕР КПРФ ЛДПР СР Выдвижение кандидатов в главы регионов, региональные парламенты Конференция регионального отделения, утверждает Президиум Генсовета Принимает решение Президиум ЦК КПРФ по представлению Бюро Комитета регионального отделения Конференция регионального отделения, кандидатов представляет Высший совет партии Конференция регионального отделения с согласия Президиума Назначение лидеров регионального отделения партии Конференция регионального отделения, Президиум Г енсовета Комитет регионального отделения, утверждает Президиум ЦК Высший совет партии Конференция регионального отделения по рекомендации Президиума Создание регионального отделения Съезд партии или Генсовет ЦК КПРФ Высший совет партии Президиум Центрального совета Отмена решения регионального отделения Председатель партии - Высший совет партии Президиум Центрального совета ства и следование определенной партийной линии, они отличаются высокой степенью партийной солидарности. В России существуют программные партии в двух смыслах слова. В узком смысле можно говорить о партиях, в основе идеологии которых лежит тот или иной понятный избирателям образ «светлого будущего» (КПРФ и «Справедливая Россия»). Обе партии борются за электорат, который ориентирован на социалистические ценности. Однако каждая из партий по-своему представляет социализм: первая основывается на накопленном опыте коммунистического прошлого, вторая в большей степени ориентируется на европейские социалистические ценности. Две другие партии («Единая Россия» и ЛДПР) можно назвать идеологическими в широком смысле слова. В них место «системообразующей идеи» занимает «положительный образ» их лидера (В.В. Путин и В.В. Жириновский соответственно). Из всех рассматриваемых нами российских партий больше всего походит на американские партии «Единая Россия», отличающаяся идейно-теоретическим эклектизмом, размытостью и неконкретностью идеологии. В этом плане ее можно называть электоральной партией, или партией типа «хватай всех» (catch-all party) [7. С. 308-309]. С 2005 г. внутри «Единой России» стали появляться политические клубы, объединяющие близких по своим воззрениям членов партии: Государственно-патриотический клуб, Социально-консервативный клуб (Центр социально-консервативной политики), Либерально-консервативный клуб (Центр политического действия) «4 ноября» и Либеральный клуб. В апреле 2012 г. партийные клубы были трансформированы в 4 Дискуссионные платформы Партии: Либеральную, Патриотическую, Предпринимательскую и Социальную [8]. Необходимо отметить, что фракция «Единой России» в Госдуме 8-го созыва состоит из пяти внутри- Американские партии можно отнести к децентрализованным организациям. Полномочия центральных органов американских партий ограничены следующим перечнем: - номинирование кандидатов на пост Президента и вице-президента; - озвучивание политических заявлений; - оказание помощи региональным отделениям в проведении избирательных кампаний; - мобилизация и распределение денежных средств, необходимых для успешного функционирования партии; фракционных групп: Группа А.Л. Шхагошева, Группа В.Б. Кидяева, Группа Н.В. Панкова, Группа В.В. Пинского и Группа Р.В. Кармазинной [9]. Необходимо еще раз подчеркнуть, что существование и деятельность таких клубов является исключением для российских партий. Подобных структур у других российских партий нет. Наоборот, в уставных документах остальных партий прописан запрет на создание фракций (в качестве примера можно привести КПРФ). Справедливости ради нужно отметить, что вокруг российских партий также функционируют общественные организации. Например, при «Справедливой России» действуют «Социал-демократический союз молодежи “Справедливая сила”», «Социал-демократический союз женщин России» и «Зелёный патруль». Таким образом, американские политические партии можно назвать инструментальными, в то время как российские являются идеологическими. Российские партии можно отнести к централизованным. В России политические партии организованы по принципу иерархии, т.е. находящиеся на самом верху национальный лидер и центральные органы руководят деятельностью региональных отделений (табл. 1). Это проявляется в следующем: 1) выдвижение кандидатов в главы регионов и депутаты региональных парламентов Конференцией регионального отделения партии должно быть согласовано с центральным руководством; 2) назначение лидеров регионального отделения партии происходит при участии центрального руководящего органа партии; 3) создание регионального отделения партии является прерогативой центральных партийных органов; 4) центральное руководство партии может отменить решение регионального отделения. Т аблица 1 - работа с выборными должностными лицами, которые были выдвинуты партией. Иными словами, строение основных американских партий отличается от российских. Демократическая и Республиканская партии представляют собой стратар-хию, т.е. разделение функций между уровнями власти и управления, которые имеют разную функциональную компетенцию и ни один из которых не может быть абсолютно доминирующим. Стратархическая модель партийной организации подразумевает высокую степень рассредоточения власти и защиту независимости Сравнительный анализ организационной структуры политических партий РФ и США 91 региональных и местных отделений от одностороннего центрального воздействия [10. С. 47]. В большинстве штатов региональные и местные партийные комитеты де-факто и де-юре независимы от центральных партийных структур. Показательными являются даже их названия, например «Демократическая партия Онтарио» или «Республиканская партия Невады». Таким образом, и демократы, и республиканцы представляют собой коалиции пятидесяти партийных организаций штатов. Американские партии есть сумма различных лидеров и комитетов, ни один из которых не обладает властью распоряжаться другими структурами. Иными словами, партийные организации штатов практически самостоятельны и не подчинены вышестоящим общенациональным партийным органам -национальному партийному конвенту и национальному партийному комитету. Другой чертой американских партий является отсутствие большого партийного аппарата. На национальном уровне каждая партия включает Национальный конвент (съезд), являющийся высшим органом партии. Главная задача Национального конвента -номинирование кандидата на пост президента и вицепрезидента Соединенных Штатов, а также принятие платформы (программы). Между съездами действует Национальный комитет (НК). В функции НК входят организация и проведение Национального конвента, разработка и распространение официальных заявлений, координация сбора средств и электоральной стратегии, составление программы партии. В период между заседаниями Национального комитета все исполнительные и административные функции осуществляет Исполнительный комитет. Для российских партий в этом плане характерен больший партийный аппарат. Самой «скромной» партией является ЛДПР, где существуют только Съезд, Высший Совет и Председатель Партии. Самой «раздутой» партией является «Единая Россия» (Председатель Партии, Председатель Высшего совета, Съезд, Высший совет, Генеральный совет, Президиум Генерального совета и Центральный исполнительный комитет). Сложная структура руководящих органов партии «Единая Россия» обусловлена тем, что изначально она имела цель «охватить» и привлечь в «руководство» партии как можно большее число статусных людей, так как эта партия создавалась путем объединения движения «Единство», избирательных блоков «Отечество - Вся Россия» и «Наш дом - Россия». КПРФ (Съезд, Центральный Комитет, Президиум ЦК и Секретариат ЦК) и Справедливая Россия (Съезд, Центральный совет, Президиум Центрального совета и Председатель Партии) занимают промежуточное положение. Важное отличие российских партий от американских - это наличие института председателя партии, который, как правило, осуществляет руководство деятельностью постоянно действующего руководящего органа и его исполнительного органа, а также обладает полномочиями представлять съезду предложения по кандидатурам для избрания членами постоянно действующего руководящего органа партии. Необходимо отметить, что для лидеров российских партий характерна их несменяемость. Так, Г. Зюганов является председателем Центрального комитета партии с момента образования КПРФ (1993). То же самое характерно и для В.В. Жириновского. С.М. Миронов является председателем партии «Справедливая Россия» с 28 октября 2006 г. (с момента создания партии) по настоящее время с перерывом с 17 апреля 2011 г. по 26 октября 2013 г. Для сравнения: в США у демократов с 1993 г. сменилось 12 председателей Национального комитета, а республиканцев - 11. Таким образом, для российских партий характерна персонифицированная модель управления, в рамках которой партийный лидер и общенациональные партийные органы обладают значительными полномочиями. Российские партии можно отнести к «жестким» партиям, в которых уровень партийной дисциплины достаточно высок и есть требования неуклонного выполнения всеми членами политической партии положений программы и устава своей партии, решений партийных органов. Это можно объяснить тем, что в распоряжении партий имеется целый набор инструментов, который позволяет сделать так, чтобы парламентарий, который выступает «под знаменами» партии, поддерживал ее политику и проводил ее в национальном или в региональном парламенте. Например, депутат может быть исключен из фракции за невыполнение решений и поручений фракции. «Жесткие» партии предписывают депутатам подчиняться распоряжениям парламентской группы и руководящих органов партии. Так, например, член фракции обязан: - выполнять решения фракции, распоряжения (поручения) руководителя фракции и его заместителей, принятые в пределах их компетенции; - поддерживать выработанную фракцией позицию и голосовать в соответствии с решением фракции о консолидированном голосовании по вопросам, рассматриваемым представительным органом; - воздерживаться от не соответствующих решениям фракции публичных заявлений от имени фракции, в том числе и в средствах массовой информации. При невыполнении обязанностей депутат фракции может быть исключен из числа членов фракции в соответствии с решением собрания фракции [11]. В качестве примера можно привести исключение из свердловского областного отделения КПРФ депутата регионального парламента Вячеслава Вегнера за антипартийную деятельность, которая «выразилась в публичной поддержке кандидата в губернаторы Свердловской области, выдвинутого партией “Единая Россия”, в голосовании в поддержку проекта областного бюджета, вопреки позиции фракции» [12]. Депутат законодательного собрания Челябинской области Андрей Барышев был исключен из партии «Единая Россия», так как игнорировал «решения вышестоящих партийных органов [13]. Американские партии отличаются слабой партийной дисциплиной, их можно отнести к «мягким». Механизмы воздействия фракции на ее членов имеют чисто политический характер (отказ в поддержке на Р.С. Мухаметов 92 предстоящих выборах, в выдвижении в престижный постоянный комитет Палаты Представителей и т.п.). Другими словами, руководители партий в конгрессе (лидеры фракций большинства и меньшинства, партийные организаторы (whips)) не обладают достаточно эффективными властными полномочиями, с помощью которых они могли бы заставить членов своей партии голосовать вопреки их убеждениям или вопреки интересам и воле их избирателей. Таким образом, российские политические партии можно охарактеризовать как централизованные, программные организации лидерского типа с «жесткой дисциплиной». Демократическая и Республиканская партии США представляют собой децентрализованные, инструментальные организации коалиционного типа со слабой партийной дисциплиной. На формирование той или иной организационной структуры политической партии оказывает влияние несколько факторов, первым из которых является специфика политической культуры. Современная российская политическая культура может быть определена как фрагментарная, т.е. отличающаяся наличием нескольких политических субкультур. Речь идет об авторитарно-этатистской и гражданской, но при доминировании патриархально-подданической. Эксперты отмечают незрелость и слабость демократических традиций в России. В российской политической культуре присутствуют такие характеристики, которые диктуют определенную структуру и форму власти, своеобразие властных отношений, как персонификация, иерархичность, централизация власти и единовластие, которые предполагают передачу всей полноты власти в политическом институте в руки одного человека. Американская политическая культура может быть охарактеризована как либерально-демократическая, пар-тисипаторная, гражданская, плюралистическая. Она предполагает образ власти, в котором важным элементом является система разделения властей, накладывающая табу на саму возможность сосредоточения власти в руках одного человека. Этот основополагающий принцип положен в основу не только государственного устройства США в целом, но и внутренней организации других политических институтов, в том числе и партий. Другим фактором, оказывающим влияние на особенности организационной структуры партий, является специфика федеративного устройства государств, а также разделение полномочий между федеральным центром и регионами. Конституция США (ст. 1 разд. 8) устанавливает перечень полномочий, которые относятся к исключительной компетенции федерального центра. - финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты); - экономические (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); - военные (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); - правоохранительные (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей). В Конституции полномочия федерального центра перечислены исчерпывающим образом. Другими словами, все остальные полномочия относятся к компетенции штатов. Они имеют право принимать свои конституции и законы, в том числе уголовные; устанавливать порядок формирования и структуру органов региональной власти. Присутствует у штатов достаточно широкий круг полномочий в сфере внутренней политики: избирательное законодательство, проведение выборов (в том числе Президента и Конгресса США), определение порядка организации праймериз. Таким образом, децентрализованный характер американской федерации заставляет политические партии, в отличие от России, ориентироваться в первую очередь на региональные органы власти и только во вторую - на Национальный комитет. Конституция России устанавливает, что вопросы регулирования и защиты прав человека и гражданина (в том числе и избирательных прав) отнесены к ведению федерального центра. Главным нормативноправовым актом, который регулирует вопросы организации и проведения выборов на территории страны, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный документ является рамочным, т.е. он устанавливает самые общие нормы и стандарты избирательного процесса. «Специальные» законы о выборах, например, Президента РФ, депутатов Госдумы, уже детализируют избирательные нормы вышеназванного закона. К исключительному ведению федерального центра относится также установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации, деятельности и формирования, а к совместному ведению относится установление общих принципов организации региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Третьим фактором, влияющим на специфику организационной структуры партий, выступает характер выдвижения кандидатов. Последствием использования в США праймериз для выдвижения кандидатов является ослабление партийных организаций, которые лишаются возможности контролировать отбор кандидатов. До введения института первичных выборов выдвижение кандидатов осуществлялось на конвентах (съездах), которые были, как правило, инструментом в руках партийной элиты для продвижения угодных, лояльных им кандидатов. Другими словами, изначально претенденты от главных партий определялись партийными боссами в результате кулуарных переговоров, на процесс выдвижения кандидатов реальное влияние имела партийная элита, а не рядовые члены партий. В начале XX в. порядок выдвижения кандидатов в США был заменен новой системой - праймериз. Сравнительный анализ организационной структуры политических партий РФ и США 93 В настоящее время все кандидаты на публичные должности определяются по итогам праймериз и кокусов. Съезды партии проводят с целью предоставления возможности популяризировать позицию своего номинанта и четко обозначить ее отличия от позиции оппонента. На данный момент в США единого порядка проведения праймериз нет, так как каждый субъект федерации устанавливает свои собственные правила. Организаторами праймериз выступают региональные власти, а не политические партии. Отсюда такое разнообразие праймериз (открытые, закрытые, общие и т.д.). В некоторых штатах проводятся не праймериз, а кокусы. Первичные выборы позволили повысить роль низовых парторганизаций в процессе выдвижения кандидатов, и, соответственно, ограничить своеволие партийной элиты. При этой системе возрастает вероятность быть номинированным в качестве официального партийного кандидата для лиц без связей и афиллированности с внутрипартийными группами [14, 15]. В России порядок выдвижения кандидатов устанавливается уставом политической партии и осуществляется на съезде. Очередность кандидатов в списке кандидатов определяется самой партией. Составление списка кандидатов сопровождается аппаратной борьбой. Значительное влияние оказывают политические и финансовые связи кандидатов, их вес не столько среди электората, сколько среди внутрипартийной элиты. Из рассматриваемых нами политических партий только «Единая Россия» проводит праймериз, результаты которых носят рекомендательный для партийных органов характер и которые не являются процедурой официального выдвижения кандидатов [16]. Иными словами, предварительное голосование напоминает консультативную процедуру, итоги которой могут «Единой Россией» игнорироваться, победитель праймериз не может быть уверенным на 100 %, что займет в предвыборном списке первое место (табл. 2). Т аблица 2 Сравнение итогов предварительного голосования и выдвижения кандидатов от партии «Единая Россия» по Свердловской области [17, С. 268]. Критерии Победители праймериз Официальное выдвижение Партийный список Крашенинников Павел Чепиков Сергей Михалкова Юлия Крашенинников Павел Ветлужских Леонид Петров Александр Свердловский одномандатный округ № 168 Альшевских Андрей Альшевских Андрей Каменск-Уральский одномандатный округ № 169 Ковпак Лев Ковпак Лев Березовский одномандатный округ № 170 Чепиков Сергей Чепиков Сергей Нижнетагильский одномандатный округ № 171 Багаряков Алексей Балыбердин Алексей Асбестовский одномандатный округ № 172 Иванов Максим Иванов Максим Первоуральский одномандатный округ № 173 Муцоев Зелимхан Муцоев Зелимхан Серовский одномандатный округ № 174 Бидонько Сергей Бидонько Сергей Р.С. Мухаметов 94 рованного федерального закона, определяющего порядок проведения выборов на территории всего государства. Зато имеется 50 различных законов, которые устанавливают порядок организации выборов в каждом штате. Таким образом, можно сказать, что в США делают ставку на децентрализованный административный аппарат при проведении всех видов выборов. Это обусловлено убеждением в том, что децентрализация избирательной системы не позволит допустить злоупотребления находящегося у власти президента с целью повлиять на избирательный процесс в степени, достаточной для определения результатов выборов [19]. В России организацией и проведением выборов занимаются избирательные комиссии, а также органы исполнительной власти, которые обеспечивают им материально-техническую и организационную поддержку. Подготовкой и проведением федеральных выборов занимается Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. За организацию выборов на региональном уровне отвечают избирательные комиссии субъектов РФ. Таким образом, организационная структура российских и американских политических партий противоположна и зависит от целого ряда факторов. Сюда можно отнести национальные традиции, специфику самих партий, избирательную систему, особенности федеративного устройства государств, систему организации выборов.

Скачать электронную версию публикации