Does Russia need a national human rights court?.pdf Вопросы обеспечения прав человека являются предметом постоянного пристального внимания со стороны государства и гражданского общества. Статья 2 Конституции РФ объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Статья 18 Конституции РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием [1]. На защиту прав и свобод человека направлена деятельность Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции. Развитие национальной правовой системы России осуществляется в направлении создания дополнительных гарантий важнейших прав личности. Ратифицировав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) [2], Россия добровольно взяла на себя обязательства обеспечивать права, предусмотренные этой Конвенцией. Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) стал при этом субсидиарным по отношению к национальным судам органом, обеспечивающим судебную защиту основных прав и свобод личности на наднациональном уровне. Количество ежегодных обращений в ЕСПЧ, а также количество удовлетворенных жалоб говорят о том, что граждане нуждаются в существующем О.И. Андреева, В.И. Качалов, О.В. Качалова 6 наднациональном механизме, гарантирующем их права и свободы. Необходимо отметить, что, с одной стороны, обращение в ЕСПЧ является эффективным механизмом защиты прав и свобод человека, обеспечивающим гражданам менее формальный способ в части доказывания фактов нарушения прав, с другой стороны, отмечается длительность рассмотрения и разрешения жалоб как на национальном, так и на наднациональном уровне [3]. При этом нельзя сказать, что в этой связи не предпринимаются необходимые меры, однако они решают проблему лишь отчасти. Одним из важнейших условий обращения с жалобой в ЕСПЧ является исчерпание внутригосударственных средств правовой защиты. Исчерпанием внутренних средств правой защиты является обращение к государственным органам, которые могут: принять решение, обязательное для других; принять меры, которые направлены на исправление этого нарушения или приведут его к исправлению; принять решение о назначении выплат в виде справедливой компенсации лицу, чье прав было нарушено. Таким органом в Российской Федерации является суд. Однако это не означает, что для исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты необходимо пройти все судебные инстанции вплоть до Верховного Суда РФ. Так, например, кассационное производство в уголовном процессе, в котором не установлен предельный срок кассационного обжалования, не признавался и не признается ЕСПЧ эффективным средством правовой защиты [4]. Согласно позиции ЕСПЧ, отсутствие предельного срока для подачи кассационных жалоб создает ситуацию, когда их можно подавать неопределенное время, и приводит к недопустимой неопределенности при применении правила о сроках подачи жалобы в ЕСПЧ [5. C. 10]. Федеральным законом от 24.02.2021 № 15-ФЗ [6] был введен шестимесячный срок подачи кассационной жалобы (представления) на приговор или иное итоговое судебное решение, вступившее в законную силу, что было положительно оценено ЕСПЧ [7, 8]. Как следствие, наличие решения кассационной инстанции в указанном случае стало необходимым условием обращения в ЕСПЧ. Между тем, предусмотрев срок для обжалования итоговых решений суда, уголовно-процессуальный закон не содержит такового для промежуточных решений суда. В отношении таких решений кассационная инстанция остается неэффективным средством защиты прав человека. Соответственно, можно обращаться в ЕСПЧ, минуя вышестоящие судебные инстанции. Особенно остро такая проблема стоит в уголовном судопроизводстве применительно к промежуточным судебным решениям о применении меры пресечения в виде заключения под стражу и ее продлении. Необоснованное заключение под стражу и продление срока содержания под стражей нарушают право на свободу, предусмотренное ст. 5 ЕКПЧ. Многочисленные жалобы российских граждан на нарушение данного права ежегодно направляются в ЕСПЧ, минуя вышестоящие внутрироссийские судебные инстанции. Так, в январе-сентябре 2020 г. в ЕСПЧ поступило около 150 жалоб по ч. 3 ст. 5 Конвенции на необоснованность и длительность содержания под стражей. Обозначенная проблема является лишь Нужен ли России национальный суд по правам человека? 7 одной из множества проблем, которые возникают в сфере обеспечения прав человека. На конец 2020 г. в ЕСПЧ ожидает рассмотрения 13 645 жалоб российских граждан [8]. Очевидно, что создавшаяся ситуация требует осмысления и обсуждения вопроса о необходимости эффективных средств прежде всего национальной судебной защиты, которые носили бы универсальный характер. На заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ 10 декабря 2020 г. было высказано предложение о создании в России национального суда по правам человека. Президент Российской Федерации дал поручение Верховному Суду РФ совместно с Министерством юстиции Российской Федерации рассмотреть вопрос о целесообразности создания российского суда по правам человека и представить при необходимости соответствующие предложения [9]. Вопрос о целесообразности создания такого суда стал активно обсуждаться в юридическом сообществе, и к нему сложились различные подходы. Сторонники создания национального суда по правам человека полагают, что он должен стать органом по разрешению конкретных споров, связанных с восстановлением нарушенных прав, вызванных действиями (бездействием) государственных органов и организаций, последней национальной инстанцией перед обращением в ЕСПЧ; этот суд призван разрешить системную для России проблему - проблему нарушения прав человека, которую в настоящее время не может разрешить существующая судебная система. Была высказана точка зрения о том, что, поскольку суды в настоящее время не справляются с этой проблемой, суд по правам человека не должен действовать в рамках существующей судебной системы. Прозвучала и мысль, что национальный суд по правам человека не должен соотноситься и увязываться с ЕСПЧ. Этот суд будет средством правовой защиты для тех граждан, которые не готовы обращаться в ЕСПЧ, но хотят использовать весь потенциал национальной судебной системы, в том числе по тем компетенциям, по которым не работает ЕСПЧ [10]. Противники создания национального суда по правам человека вместо создания дополнительной институции призвали обратить внимание на уже существующую судебную систему, реформировать уголовный процесс и заниматься последовательным и систематичным исполнением решений ЕСПЧ (особенно в части мер общего характер) [11]. Они предположили, что создание дополнительного фильтра перед обращением в ЕСПЧ может стать барьером на пути в Конституционный и Европейский суды, ухудшит гарантии защиты прав человека, поскольку создаст еще один этап, который придется пройти заявителю перед подачей жалобы в наднациональный судебный орган [Там же]. Также была высказана идея о том, что необходимость определения концепции нового правозащитного органа, его компетенции, статуса, места в судебной системе России потребует внесения изменений в Конституцию РФ и перестройки отлаженной судебной системы [10, 12]. Кроме того, противниками идеи создания национального суда по правам человека был отмечен целый ряд проблемных вопросов, которые О.И. Андреева, В.И. Качалов, О.В. Качалова 8 неминуемо возникнут при образовании подобного органа: что будет базовым документом для такого суда, чем будет регламентирована процессуальная деятельность данного суда, как соотнести правозащитные функции судов с компетенцией вновь создаваемого суда, кто будет осуществлять надзор за исполнением решений этого суда, не приведет ли это к необходимости инкорпорировать в национальное законодательство ЕКПЧ и др. [11]. Уполномоченный по правам человека в РФ Т.Н. Москалькова высказалась за идею создания наднационального суда по правам человека на площадке СНГ, прообраз которого был предусмотрен уставными документами СНГ в виде комиссии по правам человека, но так и не был реализован. Вместо образования национального суда по правам человека правозащитник высказалась за развитие уже имеющихся правозащитных институтов, в том числе института омбудсмена [12, 13]. Полагаем, что вопрос о создании национального суда по правам человека должен обсуждаться и решаться не сам по себе, а в контексте поиска дополнительных механизмов защиты прав человека. Необходимо вспомнить, как указал Секретарь Пленума ВС РФ, Председатель Совета судей РФ Виктор Момотов, что такая идея не нова, она обсуждалась ранее как в России (в 2012 г.), так и в Европе (в 2014-2015 гг.), когда речь шла о предложении по созданию национальных судов или специальной комиссии для решения вопросов о правах человека. Но эта инициатива не получила поддержки «в связи с вероятностью возникновения множества процедурных проблем, значительными затратами на реализацию этих предложений, а также рисками нарушения единообразия судебной практики» [10]. При этом следует согласиться с Т.Н. Москальковой в том, что для совершенствования национального механизма обеспечения прав человека необходимо объективно оценить эффективность действующей судебной системы, в том числе посредством сбора эмпирических данных о жалобах на судебную систему, оценки организации судебной деятельности независимыми экспертами, в том числе международными органами, а также анализа зарубежного опыта [10]. В такой ситуации целесообразным является обращение к опыту тех стран, где подобного рода национальные суды по правам человека уже созданы. Одной из таких стран является Турецкая Республика. Согласно Закону об учреждении и судебных процедурах Конституционного Суда Турецкой Республики (№ 6216 от 30. 03. 2011; далее - Закон) функции национального суда по правам человека выполняет Конституционный Суд Турции [14]. Согласно п. «с» ст. 3 Закона к полномочиям Конституционного Суда в том числе отнесены полномочия принимать решения по индивидуальным заявлениям, поданным в соответствии со ст. 148 Конституции Турецкой Республики. Статья 45 Закона предусматривает, что предметом индивидуального заявления может быть нарушение государственной властью любого из основных прав и свобод, гарантированных Конституцией Турции, ЕКПЧ и Нужен ли России национальный суд по правам человека? 9 протоколами, подписанными Турцией. Подача индивидуальных заявлений возможна только после исчерпания всех административных и судебных средств правовой защиты, предусмотренных законом в отношении действий (либо бездействия), предположительно явившихся причиной нарушения соответствующего права. Индивидуальные жалобы не могут быть поданы на законодательные и подзаконные акты, а также решения Конституционного Суда и действия, которые в соответствии с Конституцией не подлежат судебному контролю. Согласно ст. 46 Закона индивидуальное заявление может быть подано только лицом, чьи права напрямую затронуты из-за действия либо бездействия государственных органов, повлекшего нарушение этих прав. Подача заявления облагается пошлиной. Согласно ст. 59 Регламента Конституционного Суда Турции заявление составляется на официальном языке с использованием формы заявки [15]. Форма включает: краткое изложение в хронологическом порядке событий, относящихся к предполагаемому действию или бездействию государственной власти; краткие объяснения того, какие из прав нарушены, а также причины этого и доказательства (основные права, которые предположительно были нарушены, и объяснения, связанные с ними, даются отдельно друг от друга); этапы исчерпания средств правовой защиты в хронологическом порядке; дату, когда были исчерпаны средства правовой защиты, или дату, когда стало известно о нарушении. К заявлению прикладываются: документ, показывающий дату принятия окончательного решения; заверенные копии документов, которые послужат основанием для утверждений о нарушении прав, заявленных в заявлении; документы, подтверждающие обоснованность компенсации (при выдвижении такого требования); копии решений об исчерпании обычных и чрезвычайных средств правовой защиты; документы о финансовом положении заявителя, свидетельствующие о том, что он не в состоянии покрыть судебные расходы. Если заявитель не может подать документы, подтверждающие его жалобу, он должен указать причины этого. Если суд сочтет причины уважительными и посчитает необходимым, он собирает эту информацию и оформляет документы ex officio. Индивидуальное заявление подается в суд в бумажной и электронной формах в течение тридцати дней с даты исчерпания средств правовой защиты, а если средство правовой защиты не предусмотрено - в тот же срок с момента, когда стало известно о нарушении. Если заявитель не подает заявление в установленный срок из-за уважительной причины (форсмажор или серьезное заболевание), он может подать заявление в течение пятнадцати дней с момента исчезновения этих обстоятельств и с доказательствами, подтверждающими наличие уважительной причины пропуска срока. Если причина пропуска срока признается уважительной, заявление подлежит рассмотрению на предмет приемлемости. Согласно ст. 48 Закона Суд может принять решение о неприемлемости заявлений, составленных с нарушением требований, явно необоснованных заявлений, а также заявлений, касающихся нарушения прав, не имеющих О.И. Андреева, В.И. Качалов, О.В. Качалова 10 значения с точки зрения применения и толкования Конституции, не затрагивающих основные права, или о нарушении прав, которые не причинили значительного ущерба. Проверка приемлемости индивидуальных заявлений проводится комиссиями в составе двух человек. Решение о неприемлемости принимается единогласно. При отсутствии единого мнения заявления передаются для их рассмотрения. Решения о неприемлемости являются окончательными и доводятся до сведения заинтересованных сторон. В случае обнаружения каких-либо недостатков заявителю, его адвокату или его законному представителю, если таковой имеется, дается определенный срок, не превышающий пятнадцати дней, для их исправленияя. При неустранении этих недостатков индивидуальное заявление отклоняется. В случае принятия решения о приемлемости индивидуальной жалобы копия заявления направляется в Министерство юстиции для информации. При необходимости Министерство юстиции представляет суду свое заключение в письменной форме. Заявителю сообщается ответ Министерства юстиции. Рассмотрение индивидуальных заявлений, признанных приемлемыми, проводится комиссиями и департаментами Конституционного Суда. Согласно Регламенту Конституционного Суда во время проверки индивидуального заявления суд общается напрямую с законодательными, исполнительными, судебными органами, государственными администрациями, государственными должностными лицами, банками и другими физическими и юридическими лицами, запрашивает информацию и документы, изучает транзакцию, может вызывать государственных служащих всех степеней и классов для получения информации, а также запрашивать представителей администрации и других юридических лиц. Комиссии и департаменты Конституционного Суда могут проводить все виды исследований и проверок на предмет нарушения основных прав при рассмотрении индивидуальных заявлений. При этом по аналогии могут применяться нормы соответствующих процессуальных кодексов. Суд может принять решение о проведении слушания, если сочтет это необходимым. Пределы рассмотрения ограничены доводами поданных заявлений, решение принимается по вопросам: было ли нарушено основное право и как это нарушение должно быть устранено. Расследование не может проводиться по вопросам, которые должны соблюдаться ведомствами в соответствии с законом. Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что существует серьезная опасность для жизни, материальной или моральной неприкосновенности заявителя, департаменты могут принять решение о срочных необходимых мерах ex officio или по запросу заявителя. Решение по существу заявления, по которому было принято такое предупредительное решение, должно быть принято не позднее шести месяцев. Если новое решение о продолжении действия меры не принимается, судебный запрет автоматически снимается. В соответствии со ст. 50 Закона по окончании рассмотрения заявления принимается решение, было ли нарушено право заявителя. В случае принятия решения о нарушении определяются действия, которые необходимо предпринять для устранения нарушения и его последствий. Нужен ли России национальный суд по правам человека? 11 Решения по индивидуальным заявлениям принимаются абсолютным большинством голосов, в случае равенства голосов решение принимается в соответствии с мнением той части, в которой находится председательствующий. Решения являются окончательными, не имеют обратной силы и являются общеобязательными. Решения должны быть обоснованными и мотивированными. Они подписываются председателем и членами, участвующими в рассмотрении заявления. Те, кто возражает, представляют свои возражения в письменной форме. Особое мнение также доводится до сведения сторон. Если выявленное нарушение явилось следствием судебного решения, дело направляется в соответствующий суд для повторного рассмотрения с целью устранения нарушения, заявителю может быть присуждена компенсация либо указан способ подачи иска в суд общей юрисдикции. Суд, ответственный за повторное рассмотрение дела, принимает решение по делу, если это возможно, таким образом, чтобы устранить нарушение и его последствия, заявленные Конституционным Судом в своем решении. Согласно ст. 51 Закона на заявителей, которые явно злоупотребили правом подачи индивидуального заявления, может быть наложен дисциплинарный штраф в размере до двух тысяч турецких лир. Конституционный Суд Турции может принять пилотное решение, если будет установлено, что индивидуальное заявление вызвано структурной проблемой. В пилотном решении указываются структурная проблема и меры, которые необходимо предпринять для ее решения. Департамент пилотным решением может отложить рассмотрение аналогичных заявлений относительно структурной проблемы, подпадающей под это решение. Заинтересованные лица информируются о решении об отсрочке. Таким образом, модель турецкого суда по правам человека в целом схожа с моделью ЕСПЧ. Анализируя опыт функционирования национального суда по правам человека Турецкой Республики, следует отметить, что он является достаточно эффективным инструментом национальной правовой защиты. С момента начала рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушения прав человека количество поданных жалоб возросло с 1 342 в 2012 г. до 40 402 в 2020 г. Общее количество поданных жалоб составило 295 038. 89% жалоб признаются неприемлемыми. За прошедшее время было признано 4 662 нарушения прав человека. В 567 случаях нарушения не были установлены. Большинство удовлетворенных жалоб касается нарушения права на справедливое судебное разбирательство (63,3%), права собственности (19,4%), свободы выражения мнений (4,2%), права на уважение частной и семейной жизни (3,1%), права на свободу от пыток и достойное обращение (2,7%), права на эффективные средства правовой защиты (1,9%) [16]. Подводя итог, следует отметить, что оценка необходимости создания российского суда по правам человека должна базироваться не только на высказанных мнениях и предположениях, а на комплексном исследовании, включающем анализ объективной потребности создания такого органа О.И. Андреева, В.И. Качалов, О.В. Качалова 12 с учетом реальной эффективности действующей судебной системы, установленной эмпирическим путем и посредством экспертных оценок, определении предполагаемой модели национального суда (его компетенций и места в судебной системе России, процессуальных аспектов деятельности, вопросов исполнения решений такого суда), а также на экспертизе предполагаемой эффективности с учетом анализа затраченных ресурсов (финансовых, организационных, кадровых и т.д.), изменений Конституции РФ и ожидаемых результатов его деятельности.

Скачать электронную версию публикации